王某A、王某B、张某不服通海县市场监督管理局《关于王某B、王某A、王某D 反映买到假肥料等事项的告知书》申请行政复议案行政复议决定书 （云通政行复决字﹝2023﹞第1号）

申请人：王某A

申请人：王某B

申请人：张某

被申请人：通海县市场监督管理局

机构地址：通海县秀山街道行政新区螺峰路6号

法定代表人：张勤勋，局长。

第三人：王某C

第三人：沈某

第三人：钱某

第三人：王某D

申请人王某A、王某B、张某对被申请人通海县市场监督管理局2022年12月7日作出的《关于王某B、王某A、王某D反映买到假化肥等事项的告知书》及不作为行为不服，于2023年1月18日向本机关申请行政复议，本机关依法予以受理。因案情复杂，本机关于2023年3月1日进行延期，现已审理终结。

申请人请求：2023年1月18日复议请求为：请求贵单位依法对申请人王某A、王某B、张某购到假化肥导致生产遭受特别重大损失一案进行查处。2023年3月21日补充请求事项明确为：请求行政复议机关决定被申请人限期履行法定职责，在一定时限内对“王某A、王某B、张某购到假化肥导致生产遭受特别重大损失一案”进行调查，并作出处理结果。

申请人称：第一，被申请人未对申请人举报事项进行实质查处，因案涉人员不签“送检单”就将本案停滞调查，存在行政不作为。从被申请人作出的《告知书》中可以明确，被申请人收到申请人的举报后主要采取了两个调查措施，第一个是去涉案人员王某C、沈某的经营场所及钱某的家中检查是否有案涉的“贝滋”化肥。第二个是通知王某A及王某C等人到“某冷库”对案涉化肥进行确认，并要求王某C等人在化肥“送检单”上面签字。在王某C等“假化肥”销售者不在送检单上签字的情况下，被申请人就对本案停滞调查，不再采取其他查处措施，并向申请人送达《告知书》要求申请人进一步收集王某C等人销售案涉化肥的证据。首先，从申请人提供的录音资料可以明确王某C等人确实向申请人出售了案涉的“贝滋”化肥，此前申请人组织双方调解也可印证王某C等人出售化肥一事。但调解失败以后，王某C等人不同意在化肥“送检单”上签字。而被申请人的办案逻辑为，只要“假化肥”的销售者不同意送检案涉化肥，案件调查就不能继续，如同犯罪嫌疑人不认罪认罚就不能定罪一般。但是，被申请人却因“假化肥”销售者不同意在化肥“送检单”中签字，就对申请人举报且有初步证据证实的申请人因购到假化肥而使生产遭受特别重大损失一事停滞调查，明显不作为。其次，被申请人在《告知书》中要求申请人“进一步收集证据”但申请人已经将化肥的购买凭证、化肥的检验报告、庄稼的损失情况、其他人员的证人证言、以及王某C等人承认向申请人出售案涉“贝滋”化肥并同意进行一定赔偿的证据提交给了被申请人。即申请人提供的证据已经可以初步证明王某C等人涉嫌销售假化肥，但被申请人对申请人提供的证据视而不见，而被申请人自己也未依法调取收集证据，只是一味要求申请人补充证据，被申请人忽视了对举报的事项进行调查取证是自己的职责，若自己无能力处理应依法移送，而不是将球踢回给举报人。况且举报人已经竭尽所能提供了案件初步证据，只是被申请人均未采纳。最后，《市场监督管理行政处罚程序规定》（2022 修正）第三十条第二款规定，在本案中，在已有初步证据证明案涉化肥为“假化肥”的前提下，被申请人除可依法对案涉化肥进行再一次检验外，被申请人还可以采取要求权利人（包装标注的化肥生产商）对案涉化肥进行辨认、鉴别等调查行为。但被申请人均未采取相关措施。

第二，被申请人执法思路错误，违背依法行政及行政合理性原则。首先，在被申请人的调查过程中，被申请人仅是在涉案人员王某C、沈某的经营场所内未查到“贝滋”化肥，就认定无证据证明王某C等人销售了“贝滋”化肥。但，被申请人一定要现场查获案涉化肥或一定要假化肥销售者承认自己销售案涉化肥的执法思路严重缺乏可操作性，不符合依法行政及合理行政的基本原则。其次，对钱某处查到“贝滋”化肥一事毫无作为，实在令人不解。最后，被申请人却将全部目光聚集在王某C等人是否承认销售案涉“贝滋”化肥身上，在不认可申请人提交的检验报告的情况下，至今未重新鉴定确定案涉“贝滋”化肥真假，调查取证逻辑混乱，本末倒置，对申请人极其不公。

第三，被申请人在对本案的处理过程中，违反法定程序。根据《市场监督管理行政处罚程序规定》（2022 修正）第十八条的规定，申请人自2022年9月30日向被申请人进行第一次举报，于2022年10月8日再次至被申请人处请求被申请人对本案进行查处。被申请人依法应于 2022年10月15 日前决定是否立案，但经申请人及申请人委托的律师多次与被申请人沟通且向其提供法律依据后，被申请人至今仍未作出立案决定或不予立案决定。程序严重违法。同时，根据《市场监督管理行政处罚程序规定》（2022 修正）第十九条规定，本案中申请人提供的玉溪市质量技术监督综合监测中心H-202217xx号检验报告可以明确已有初步证据证明申请人购买的化肥为假化肥，相关生产者、销售者存在违反市场监督管理法律法规的行为；其次，根据《中华人民共和国产品质量法》第四十九条、五十条、五十三条、五十四条的相关规定对于假化肥的生产销售方应给予行政处罚；同时根据部门职责和管辖范围的规定，本起假化肥销售案属于被申请人管辖。最后本案并未超过行政处罚的期限，故被申请人应对本案进行立案查处，但时至今日，被申请人仍未对本案进行立案查处，违反法律规定，且程序违法。最后，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条“公民、法人或者其他组织依照行政复议法第六条第（八）项、第（九）项、第（十）项的规定”，本案自2022年9月30日至被申请人作出《告知书》之日已经远远超过最长15日或60日的履行期限，行政程序违法。  

第四，本次化肥事件已经给王某A等人的农业生产造成了特别重大损失，若可以确认案涉化肥为假化肥或伪劣产品，则应由被申请人依法将本案移送公安机关处理，但被申请人并未移送，也不作出相应处理。《中华人民共和国刑法》第一百四十七条以及《最高人民检察院、公安部关于印发〈最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）〉的通知》第二十三条规定，本案经鉴定申请人的损失已达100万以上，根据规定属于特别重大损失，一旦确定案涉化肥属于伪劣化肥，则相关生产者、销售者可能构成“生产、销售伪劣农药、兽药、化肥、种子罪”。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条的规定，违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。故在被申请人对本案依法查明后若认为相关生产者、销售者涉嫌犯罪的，应依法移送公安机关处理，但被申请人并未移送，也不作出相应处罚。

综上所述，假化肥已经给申请人造成了巨大的财产损失，假化肥的生产者和销售者可能已经涉及刑事犯罪，但是被申请人存在“行政不作为”、违背行政合法性原则、违背行政合理性原则、程序违法等问题，直接导致申请人维权困难、导致行政法律法规形同虚设。申请人作为农业工作者，年关将至、本应丰收之时一百四十三亩荷兰豆却颗粒无收，给踏实务农的申请人带来了巨大的打击，然而被申请人延后作出的《告知书》更是熄灭了申请人对维权的希望，严重侵害了申请人的合法权益。根据《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》中称“根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格”及《中华人民共和国行政复议法》的有关规定，申请人特依法申请行政复议，请求复议机关本着有错必纠的原则，依法支持申请人的复议请求，以维护申请人的合法权益。

被申请人答辩：

第一，本案暂不具备立案条件。（一）本案未在被举报人的经营场所发现被举报的化肥。被答复人张某于2022年9月30日通过“云南市场监管投诉举报平台”进行投诉，被答复人王某B、王某A及第三人王某D于2022年10月8日到被申请人处反映。2022年10月8日下午，被申请人执法人员对王某C登记的“通海县某农资服务部”进行检查，现场检查该店内未发现有山东某肥业有限公司生产的“贝滋”“17-8-26硫酸钾型含销钛氮复合肥”销售。2022年10月17日，执法人员到沈某经营的“玉溪某贸易有限公司”现场检查；2022年10月18日，执法人员再次到“通海县某农资服务部”进行检查，两次现场检查该店内也未发现有山东某肥业有限公司生产的“贝滋”“17-8-26硫酸钾型含销钛氮复合肥”销售。2022年10月19日，执法人员到钱某家进行现场检查，现场检查发现钱某家外包装标注“贝滋”“17-8-26硫酸钾型含销钛氮复合肥”剩余半包及留存外包装标注“贝滋”“17-8-26硫酸钾型含销钛氮复合肥”包装袋若干只，钱某陈述为自用，没有发现其存在销售行为。（二）被答复人提供的化肥，被举报人不予认可系其销售，也不同意抽检。2022年11月15日，被答复人将其陈述为购买使用后剩余的“贝滋”“17-8-26硫酸钾型含销钛氮复合肥”4袋送到其口述的接货地点“某冷库”，由被申请人执法人员通知沈某、王某C前来进行确认，但沈某、王某C不认可该4袋化肥系其销售，拒绝在送检单上签字。（三）本案不满足抽样送检。根据《产品质量监督抽查管理暂行办法》（2019 年11月21日国家市场监督管理总局令第18号公布）第十七条、第十八条的规定，抽样应当从销售者的待销产品中随机抽取，不用于销售的产品不得抽样。本案中被答复人提供的4袋化肥不属于在被举报人的经营场所发现的待销产品，被举报人也不认可该4袋化肥系其销售的，被申请人若进行抽样，显然违反程序规定。从被举报人钱某家中发现的半袋化肥，钱某陈述系其自用，现有的证据也不能证明该半袋化肥系用于销售，不得抽样。根据依法行政的原则，依据上述情形，被申请人无法进行合法抽样送检以确定化肥是否合格，而抽样送检又是确定化肥是否合格的必经程序，因此，在无法进行抽样检验确定化肥是否为不合格产品的情况下，本案暂不具备立案条件。

第二，本案以现有条件立案，不符合法律规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，实施行政处罚应做到事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。但本案在被举报人经营场所未发现待销化肥，如对被答复人举报提供但被举报人不认可的4袋化肥进行抽样送检，则明显违反《产品质量监督抽查管理暂行办法》的规定，程序违法。行政处罚案件不同于民事诉讼案件，调查取证须严格遵循相关程序规定，不可以任意为之，且在被举报人不认可4袋化肥系其销售的情况下，缺乏销售产品物证、勘验笔录、现场笔录支持，难以做到事实清楚，证据确凿充分，行政处罚难以有效。

第三，本案中被申请人不存在不作为情形。（一）被申请人依法对12315投诉件进行了处理。投诉人张某于2022年9月30 日通过“云南市场监管投诉举报平台”（以下简称“平台”）进行投诉，因国庆节放假，2022年10月8日9时18分“平台”分流到被申请人兴蒙管理所12315处理。2022年10月8日14时20分被申请人兴蒙管理所执法人员到通海县某农资服务部进行了现场核查并作了现场笔录，并组织了张某和通海县某农资服务部负责人王某C进行调解，但调解未成功。被申请人兴蒙管理所执法人员将工作情况在“平台”进行了及时反馈。（二）被申请人依法对信访件进行了处理。信访人王某B、王某A、王某D于2022年10月8日到被申请人行政执法大队反映并留放一袋山东某肥业有限公司生产的“贝滋”“17-8-26硫酸钾型含销钛氮复合肥”在行政执法大队。行政执法大队执法人员对钱某、王某C、沈某的工商登记情况进行了调查，并分别于2022年10月8日、10月17日、10月18日、10月19日对涉及人员场所进行了现场检查并开展调查。经查，在王某C登记的“通海县某农资服务部”、沈某经营的“玉溪某贸易有限公司”未发现有山东某肥业有限公司生产的“贝滋”“17-8-26硫酸钾型含销钛氮复合肥”，在钱某家只发现半包化肥。2022年11月15日，信访人将陈述系其使用后剩余的“贝滋”“17-8-26硫酸钾型含销钛氮复合肥”4袋送到信访人口述的接货地点“某冷库”。2022 年11月23日，被申请人行政执法大队执法人员通知沈某、王某C来进行确认，但沈某、王某C不认可系其销售，并拒绝在取样送检单上签字确认，致取样无法进行。被申请人执法人员只能安排信访人将带来的4袋“贝滋”“17-8-26硫酸钾型含销钛氮复合肥”和信访人仓库留存的3袋“贝滋”“17-8-26硫酸钾型含销钛氮复合肥”暂时封存在信访人指定的这一仓库。2022年12 月7 日，被申请人行政执法大队当面向信访人送达了告知书。

综上，被申请人在接到投诉、情况反映后，按照职能职责及时进行了调查，并不存在不作为的情形。

第四，关于未移送公安机关的说明。由于前述原因，根据 12315 投诉件和信访件反映的情况，结合调查执法人员的调查结果，被申请人认为现有证据尚不能认定“有证据初步证明存在违反市场监督管理法律、法规、规章的行为”，亦不符合《中华人民共和国行政处罚法》关于“违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。”的条件。当然，报案或控告是公民的权利和义务，举报人也可以直接向公安机关报案或控告，由公安机关运用刑事侦查手段主动进行侦查，以达到惩罚犯罪的目的。

综上所述，被申请人认为，被申请人作出的《关于王某B、王某A、王某D反映买到假肥料等事项的告知书》中关于受理立案证据不充分的事实清楚且符合法律法规规定，申请人的行政复议请求和理由不能成立。请求通海县人民政府依法驳回申请人的复议请求，维持被申请人所作出的告知书和行政行为。

申请人向本机关提交下列证据（复印件）：

1.行政复议申请书；

2.身份证复印件；

3.授权委托书；

4.王某A、王某B、张某与通海县市场监督管理局行政复议证据目录清单（共53页）。

被申请人向本机关提交下列证据（复印件）：

1.行政复议答复书；

2.法定代表人身份证明、统一社会信用代码证书、任免通知、身份证复印件；

3.王某A、王某B、张某案件卷宗（97页）。

经审理查明：

2022年9月30日申请人张某通过12315热线投诉称：2022年9月1日在通海县某农资服务部购买硫酸钾型含硝钛氮复合肥（复合肥生产商：山东某肥业有限公司）价值4300元。化肥用于文山州厚德镇种植荷兰豆，施用复合肥后导致种植的143亩荷兰豆烧根死亡。于是拨打山东某肥业有限公司咨询，被告知硫酸钾型含硝态淡复合肥未在云南进行销商，怀疑自己买到假化肥，存在质量问题，诉求内容为退赔4300元化肥款，请求相关部门调查处理。2022年10月8日，被申请人接到平台转办件后及时分流至下设派出机构兴蒙市场监管所进行办理，当日下午兴蒙市场监管所执法人员到申请人张某诉称的商家地址进行现场检查，经检查在商家处未发现山东某肥业有限公司生产的硫酸钾型含硝钛氮复合肥。2022年10月10日兴蒙市场监管所组织申请人张某、第三人王某C（通海县某农资服务部销售者）进行调解，因双方对赔偿金额未达成一致，调解失败。经申请人张某同意兴蒙市场监管所以“组织双方调解，不能达成一致意见”进行平台结案反馈。

2022年10月8日申请人（王某B、王某A）及第三人王某D到被申请人处投诉2022年8月31日通过第三人钱某从第三人王某C、沈某处买到假肥料致使种植的荷兰豆叶黄枯死、玉米叶黄减产，要求追回、赔偿造成的损失。申请人（王某B、王某A）投诉后被申请人以信访的形式进行登记，并分别于2022年10月8日、10月17日、10月18日、10月19日对第三人王某C、沈某场所进行了现场检查，均未在其经营场所发现涉案“贝滋”化肥，仅在第三人钱某家中发现半袋未用完的涉案化肥及若干只空袋子。2022年11月23日被申请人组织申请人和第三人到双方之前约定的交货地点“某冷库”进行现场询问和涉案化肥指认，第三人沈某和王某C均承认帮申请人王某B、王某A联系过涉案化肥，但对剩余的7袋（王某A、王某B4袋，王某D3袋）化肥不予认可，且拒绝在拟抽样送检单上签字，致使被申请人以达不到立案条件暂不予立案，并将剩余的7袋化肥在申请人王某A、王某B、第三人王某D指定的地点进行封存。被申请人于2022年12月7日作出《关于王某B、王某A、王某D反映买到假肥料等事项的告知书》（以下简称《告知书》），2022年12月26日申请人（王某B、王某A）到被申请人处领取《告知书》，申请人（王某B、王某A）不服，于2023年1月18日向本机关申请行政复议。收到行政复议申请后，本机关行政复议办案人员分别于2023年2月16日、4月7日对申请人及第三人进行了实地调查。经调查，第三人沈某、王某C均承认帮申请人王某A联系过涉案的这种化肥，申请人王某A、第三人钱某提供了相关微信转账记录。

本机关认为：

一、关于张某申请人主体资格认定。2022年9月30日申请人张某通过12315热线投诉，根据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第十四条、十六条的规定，被申请人下设派出机构兴蒙市场监管所已于2022年10月10日组织申请人张某、第三人王某C进行调解，双方因赔偿金额未达成一致，调解失败，申请人张某同意并认可兴蒙市场监管所以“组织双方调解，不能达成一致意见”进行平台结案反馈。本案中，申请人张某的投诉权已得到保障，被申请人不存在不作为，且根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项“申请人与具体行政行为有利害关系”之规定，申请人张某不是《告知书》的当事人，不具备行政复议申请人主体资格。

二、关于申请人王某A、王某B复议事项及请求。本案中，2022年10月8日申请人王某A、王某B及第三人王某D到被申请人处投诉举报称：通过第三人钱某从第三人王某C、沈某处购买到山东某肥业有限公司生产的“贝滋”（17-8-26硫酸钾型含销钛氮复合肥）致使种植的143亩荷兰豆枯死，玉米叶子枯黄，要求赔偿经济损失，被申请人以信访形式进行登记。2022年12月7日被申请人作出《告知书》，申请人于2022年12月26日领取。

第一，《告知书》性质认定。经向被申请人确认，该《告知书》为对2022年10月8日信访登记的回复，系对收到申请人反映情况后所做的调查过程的回复。本机关认为，从《告知书》的内容来看，被申请人作出的《告知书》实质上影响了王某A、王某B及第三人王某D投诉举报的权益，属于可复议的范围。

第二，根据《依法分类处理信访诉求工作规则》第三条第二款第（五）项“属于申请查处违法行为、履行保护人身权或者财产权等合法权益职责的，依法履行或者答复”、《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第十四条“具有本法规定的处理权限的市场监督管理部门，应当自收到投诉之日起七个工作日内作出受理或者不予受理的决定，并告知投诉人”之规定，被申请人收到投诉举报后应当按照规定时限和程序对申请人的投诉举报进行处理。本案中，2022年10月8日申请人王某A、王某B及第三人王某D投诉举报后，被申请人仅以《信访登记》形式进行登记，未在规定时限内告知是否受理，于2022年12月7日直接作出《告知书》，违反了上述规定。因此，被申请人作出的《告知书》违反法定程序。

综上，被申请人2022年12月7日作出《关于王某B、王某A、王某D反映买到假肥料等事项的告知书》，违反法定程序；申请人张某对该《告知书》不具备行政复议申请人主体资格。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项及第四十八条第一款第（二）项的规定，本机关决定：

1.撤销被申请人2022年12月7日作出《关于王某B、王某A、王某D反映买到假肥料等事项的告知书》，责令被申请人在法定期限内重新作出行政行为；

2.驳回申请人张某的行政复议申请。

如不服本决定，可以自接到本决定之日起15日内，向通海县人民法院提起行政诉讼。

                              2023年4月14日