某房地产开发有限公司不服通海县自然资源局行政处罚决定申请行政复议案 行政复议决定书（云通政行复决字﹝2023﹞第4号）

申请人：某房地产开发有限公司

被申请人：通海县自然资源局

机构地址：通海县秀山街道晴岚路4号。

法定代表人：黄丽梅，局长。

申请人某房地产开发有限公司不服被申请人通海县自然资源局2023年3月13日作出的通自然资罚字〔2023〕9号《行政处罚决定书》，于2023年3月27日向本机关申请行政复议，本机关依法予以受理。因案情复杂，本机关于2023年5月15日进行延期，现已审理终结。

申请人请求：依法撤销被申请人通海县自然资源局2023年3月13号作出的通自然资罚字〔2023〕9号《行政处罚决定书》。

申请人称：

一、被申请人作出处罚决定前，应当告知而没有告知申请人作出行政处罚的内容及事实、理由、依据，也未听取当事人陈述、申辩。申请人至今不清楚该行政处罚的具体事实，特别是申请人不明白某房地产事务有限公司是如何制作《某房地产开发有限公司违法占地土地勘测技术报告书》的，不明白该报告书是如何在处罚决定之前就认定申请人有“违法占地”的内容，更不清楚所勘测认定违法占地具体的四至界限。

二、申请人并未违法占地。客观事实：某房地产开发有限公司经行政规划和审批获得位于某村委会x组、xx组集体部分土地，取得相应的土地使用权。其中，通发改基〔2011〕76号文件和通发改企备〔2017〕52号投资项目备案证，均对“通海古城旅游区核心区”建设项目的立项进行批复，并备案。整个项目建设面积557271.82平米。计划开工时间2018年6月，计划竣工时间2023年6月。2009年9月至2012年6期间，某公司分数次向政府和某村委会集体支付了13498902.33元的费用，其中有784000元是支付给集体的，平均下来每亩143000元，其余1200余万元是支付给政府的，不存在乱占集体土地的事实。虽然有部分土地尚没有办理合法的用地手续，但已经交付了相应的费用，仅仅等待办理完善进一步的手续。受历史原因影响，在之前的房地产开发过程中，申请人的建设项目经政府立项后，申请人支付给集体征地费用后，一边开发建设，一边办理相关行政手续是不成文的客观事情。就后来申请人出现资金短缺，周转困难等原因，导致项目停滞的局面，这不能将开发建设的风险责任完全归罪于申请人。

三、该行政处罚对申请人不公平。申请人开发的这个项目中，10年来申请人及其合作伙伴数次向政府相关部门请示报告，自己的开发方向和目的。其中：1、与海南某公司的合作开发，发生了与蒋某等人的施工合同纠纷，经通海县人民法院和玉溪市中级人民法院两级法院审理；2、县纪委专门调查过申请人是否遇到过政府相关部门的无故要挟、阻碍、吃拿卡扣等问题，申请人也明确提交了相关情况反映材料；3、申请人为了揭露四川某学院的商业合作骗局，向公安局书面举报过四川某学院。自然资源局作为开发建设土地的行政审批人，应当知晓申请人的用地事实，但一直没有作出过相应的指导或者指引，现在突然作出个行政处罚来，令申请人十分的不理解和纳闷。

四、现有部分建筑物及设施并非申请人所为。处罚决定书认为申请人是违法占用土地的唯一主体，这完全没有调查清楚案件的事实真相。申请人面临资金短缺等巨大困难，为清偿所欠巨额外债和避免土地资源的闲置浪费，努力将整个项目盘活起来，就积极对外融资来继续开发项目。在这个过程中，先后有几个投资主体进驻项目建设，他们在具体的实施中独自做主，先后设立过数个实体和公司，其中有部分单位和个人超出合作范围，不顾申请人的要求和权益，难免超出了合法的用地范围，打了擦边球，不能将这些单位所建设的建筑物及设施全部计算在申请人名下。其中的建筑物和设施都是他们所建，而申请人一无资金，二无人力，无所作为。如果要处罚，就应该实事求是，客观地调查后再进行处罚。

综上，请求通海县人民政府依法对本案进行复议，撤销通自然资罚字〔2023〕9号《行政处罚决定书》。

申请人向本机关提交下列证据：

1.法人证明及法定代表人身份证明复印件2份，授权委托书2份；2.行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、行政处罚决定书复印件2份；3.相关证据证明材料复印件2份。

被申请人辩称：

一、被申请人根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。被申请人巡查发现某房地产开发有限公司涉嫌未经依法批准违法占用杨广镇某村委会x、x、x组集体土地施工建设。2022年11月15日组织人员进行核查后立案调查，立案号：通自然资立〔2022〕93号。通过调查核实，认定某房地产开发有限公司于2012年未经依法批准，违法占用杨广镇某村委会x组、xx组集体土地，施工建设场地临时围墙及场内道路，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第三十七条、第四十四条、《基本农田保护条例》第十七条、《云南省基本农田保护条例》第十八条之规定。在案件调查中，被申请人按照《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》的规定，委托某房地产测绘事务有限公司对某房地产开发有限公司违法占用杨广镇某村委会x、x、x组集体土地的面积量算和位置勘测等测绘工作。2022年12月7日，经某房地产测绘事务有限公司进行实地测绘，违法占用的土地总面积为24398平方米。违法占用的土地套合《通海县土地利用现状图（局部）》地类为耕地（水田）16613平方米、其他农用地（沟渠）372平方米、其他农用地（农村道路）77 平方米、建设用地（采矿用地）7336 平方米；套合《通海县国土空间规划“三区三线”划定成果》为永久基本农田755平方米、一般耕地 15856平方米、其他农用地449 平方米、建设用地 7338 平方米。

二、按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。第五十三条：经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府自然资源主管部门提出建设用地申请，经自然资源主管部门审查，报本级人民政府批准的规定。所有建设项目占用土地涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用手续。经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府自然资源主管部门提出建设用地申请，经自然资源主管部门审查，报本级人民政府批准。某房地产开发有限公司在杨广镇某村委会新建通海县古城旅游区项目过程中，2011年办理了 22857平方米的用地手续后，在其余未办理用地审批手续的24398平方米集体土地上施工建设，属于违法占用土地行为。其辩称一边开发建设，一边办理相关行政手续是不成文的客观事实，是对国家法律法规的一种漠视。

三、《中华人民共和国土地管理法》第五十三条规定经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府自然资源主管部门提出建设用地申请，经自然资源主管部门审查，报本级人民政府批准后方可开工建设。某房地产开发有限公司在开发项目立项，支付集体征地费后，在未取得县级人民政府批准的前提下，违法占用集体土地施工建设是违法占地行为。

四、2012年某房地产开发有限公司在支付集体征地费后，未办理用地手续就违法占用杨广镇某村委会x组、xx组集体土地，施工建设场地、临时围墙及场内道路。某房地产开发有限公司是违法占用集体土地的客观实施主体，被申请人根据《中华人民共和国土地管理法》及相关规定对某房地产开发有限公司违法占用集体土地的违法行为进行查处，符合法律法规规定和客观事实。

综上，被申请人对被答辩人作出行政处罚，执法主体、执法程序、执法权限合法，认定事实清楚，证据充分，应依法维持，被答辩人复议申请与法律、事实相悖，应依法驳回。

被申请人向本机关提交下列证据：

1.统一社会信用代码证书、法定代表人任职文件、身份证明及身份证复印件；2.某房地产开发有限公司违法占地案件卷宗（共111页）。

经审理查明：

一、申请人违法占用的建设场地、临时围墙及场内道路（总面积24398平方米），并未包含在国有建设用地使用权转让的TTC（2009）xx号宗地及通国用（2012）第0040xx号土地使用权证范围内。该部分土地申请人仅向杨广镇某村委会x组、xx组支付了集体土地征地费用，截至目前仍未办理用地审批手续。

二、2022年12月7日，通海县自然资源局委托某房地产测绘事务有限公司进行实地勘验，申请人违法占用的土地总面积为24398平方米。违法占用的土地套合《通海县土地利用现状图（局部）》地类为：耕地（水田）16613平方米、其他农用地（沟渠）372平方米、其他农用地（农村道路）77 平方米、建设用地（采矿用地）7336 平方米；套合《通海县国土空间规划“三区三线”划定成果》为：永久基本农田755平方米、一般耕地 15856平方米、其他农用地449 平方米、建设用地 7338 平方米。              

三、2022年11月15日，被申请人对案件进行立案调查。期间因案件情况复杂，于2023年1月9日经法定程序申请延长办案时限。2023年2月16日向申请人送达了行政处罚告知书（通自然资告字〔2023〕2号）和行政处罚听证告知书（通自然资听告字〔2023〕2号）。2023年3月13日，被申请人向申请人送达了通自然资罚字〔2023〕9号《行政处罚决定书》，申请人不服，于2023年3月27日向本机关申请行政复议。

本机关认为：

一、执法主体合法。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，通海县自然资源局对辖区内土地的管理和监督具有法定职权，执法主体适格。

二、事实认定清楚。本案中，申请人违法占用的建设场地、临时围墙及场内道路（总面积24398平方米），并未包含在国有建设用地使用权转让的TTC（2009）xx号宗地及通国用（2012）第0040xx号土地使用权证范围内。该部分土地申请人仅向杨广镇某村委会x组、xx组支付了集体土地征地费用，截至目前仍未办理用地审批手续，且申请人自述承认部分土地尚没有办理合法的用地手续。综上，被申请人作出的申请人未经依法批准，违法占用集体土地的事实认定清楚。

三、程序违法。根据《国土资源行政处罚办法》（2020年修订版）第三十二条“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外”之规定，本案中，被申请人于2022年11月15日对案件进行立案调查，期间因案件情况复杂，于2023年1月9日经法定程序申请延长办案时限，延期后案件应于2023年2月13日前办结，但被申请人因客观原因未联系到申请人的委托代理人而采取消极的送达方式，致使案件办结拖延至2023年3月13日，严重超过法定办案期限，违反法定程序。

综上所述，被申请人2023年3月13日作出的通自然资罚字〔2023〕9号《行政处罚决定书》执法主体适格，事实认定清楚，但程序违法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条的规定，本机关决定：

1、撤销被申请人通海县自然资源局于2023年3月13日作出的通自然资罚字〔2023〕9号《行政处罚决定书》。

2、责令被申请人通海县自然资源局自收到本决定之日起六十日内重新作出行政行为。

如不服本决定，可以自接到本决定之日起15日内，向通海县人民法院提起行政诉讼。

2023年6月20日