申请人钱某不服被申请人作出的行政处罚决定书申请行政复议案（云通政行复决字﹝2023﹞第28号）

云南省通海县人民政府

行政复议决定书

云通政行复决字﹝2023﹞第28号

申请人：钱某。

被申请人：通海县自然资源局。

机构地址：玉溪市通海县秀山街道桑园社区晴岚路4号。

法定代表人：张俊波，局长。 

申请人钱某不服被申请人通海县自然资源局于2023年11月3日作出的通自然资罚字〔2023〕72号行政处罚决定书，于2023年11月23日向本机关申请行政复议，本机关依法予以受理。现已审理终结。

申请人请求：撤销被申请人作出的通自然资罚字﹝2023﹞72号行政处罚决定书的罚款内容。

申请人称：

一、行政处罚决定书事实认定错误，应予改正。

行政处罚决定书中认定“违法占用河西镇石山嘴村委会十一组（界牌）集体土地施工回填建设停车场”系事实认定错误，事实上，申请人田地两旁加高以后，申请人的田地处于低处，只要一下大雨，田埂就被冲垮，田里的庄稼被淹，经过多次修理未果。前段时间申请人因身体不适，田地荒芜一段时间，申请人堂哥将搅拌车停在田地内，并带了点风化石铺在了土层上，申请人并没有实施施工回填、建设围墙的违法行为。被申请人在未查清本案事实的情况下，径行作出申请人违法占用村委会集体土地回填建设停车场的认定缺乏证据支持，更无事实依据，应予改正。二、行政处罚决定书适用法律错误，应予纠正。该行政处罚决定适用《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五十七条之规定对申请人作出处罚明显系适用法律错误，申请人认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五十七条是在《中华人民共和国土地管理法》第七十七条基础上使用的，申请人加固沟梗，把农田填高，原田面积没有改变，根本目的是保护田地不被水淹，并不是用于建设用途，被申请人对农用地改为建设用地故意做扩大解释，类比解释明显违反法律规定，本案明显不符合《中华人民共和国土地管理法》第七十七条中“违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地”的情形，故适用《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五十七条之规定对申请人作出行政罚款错误，应予纠正。三、行政处罚决定应法理、情理兼容，符合客观情况。退一步讲，即使认定申请人行为违法，在适用法律的同时，亦应考虑情理，让案件处理符合客观实际情况。本案中，申请人系一名农村村民，对法律知识了解甚少，法律意识淡薄，未按时参加听证程序维护自身权益，但这并不代表申请人放弃和处分自己的合法权益。目前，申请人使用田地用于种菜，每年收入极低，仅够补贴家用，被申请人因申请人加固沟梗，填高田地、保护田地而作出行政罚款63100元，申请人作为农民，需要卖好几年的菜才能挣到这么多的钱，作出如此处罚明显不符合客观情况，对于如此轻微的违法行为，应当以批评教育为主，以行政处罚为辅，法理、情理兼容，真正彰显行政机关执法的公正公平，实现政治效果、法律效果、社会效果的统一。故请求对行政罚款部分予以撤销。

综上，被申请人的行政行为明显属于《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第一目“主要事实不清、证据不足的”、第二目“适用依据错误的”和第五目“具体行政行为明显不当的”之情形，故申请人依照《中华人民共和国行政复议法》第十六条规定，向贵单位申请行政复议，望支持申请人的请求。

被申请人答辩：

通海县自然资源局依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国行政处罚法》《自然资源违法行为查处工作规程（试行）》等法律法规的规定查处违法案件，并无不当。主要理由如下：

根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、五十三条的规定建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。说明任何单位和个人使用土地，必须向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。而钱某施工回填占用土地作停车场并未经过批准。二、钱某在该地块支砌石脚（以照片为证）后，填高地块用作停车场，属于非农建设，所支砌石脚石材用料、宽度，已超过农田支砌田埂的通常做法。在案件调查过程中，钱某将该地块中间部分进行整改复耕，但地块南、西、北三面的石脚还没有拆除，不能视为整改到位。三、钱某于 2023年7月未经依法批准，违法占用河西镇石山嘴村委会十一组（界牌）集体土地施工回填建设停车场的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第三十七条、第四十四条之规定。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五十七条、《玉溪市国土资源行政处罚自由裁量权基准》第四条的规定作出通自然资罚字﹝2023﹞72号行政处罚决定书责令钱某退还非法占用的土地（面积631.00平方米），对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期30日内拆除在非法占用的土地（面积631.00平方米）上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；并处罚款人民币63100.00元（陆万叁仟壹佰元整）（处每平方米100元）。

综上，通海县自然资源局对申请人作出行政处罚，执法主体、执法程序、执法权限合法，认定事实清楚，证据充分处罚适当。我局作出的通自然资罚字﹝2023﹞72号行政处罚决定书应被依法维持。

经审理查明：

一、案涉土地权属为河西镇石山嘴村委会十一组集体土地，属于申请人钱某的承包地。根据违法占地现场照片、占用土地影像图、申请人钱某自认对案涉土地填土用于停车，并未办理任何土地建设审批手续的询问调查笔录等相关证据，被申请人通海县自然资源局认定申请人钱某对该土地存在违法占用情形。

二、2023年8月17日，经被申请人通海县自然资源局委托通海杞麓房地产测绘事务有限公司进行实地勘验，违法占用的土地总面积为631.00平方米。违法占用的土地套合《通海县土地利用变更调查数据库（2022年）》地类为耕地（水田）573.00平方米、其他农用地（田坎）58.00平方米；套合《通海县土地利用总体规划数据库及“三区三线”划定成果》为一般耕地573.00平方米、其他农用地（设施农用地）58.00平方米。

三、2023年9月19日，被申请人依法向申请人钱某进行了行政处罚告知和听证告知，申请人钱某于2023年9月22日向被申请人提出陈述申辩及听证申请，经查，申请人未提交合法的用地手续材料，被申请人不予采纳当事人提出的陈述申辩意见并于2023年10月20日举行听证会，申请人无正当理由，未按规定时间和地点参加听证会。

四、2023年11月3日，被申请人依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五十七条、《玉溪市国土资源行政处罚自由裁量权基准》第四条的规定，决定处罚如下：责令钱某退还非法占用的土地（面积631.00平方米），对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期30日内拆除在非法占用的土地（面积631.00平方米）上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。处罚决定书送达后，申请人不服，于2023年11月23日向本机关申请行政复议。

以上事实有下列证据予以证明：

1.申请人提供的行政处罚告知书、行政处罚听证告知书以及行政处罚证据交换书、图片等材料；2.被申请人提供的钱某自然资源违法案件卷宗以及针对申请人抗辩意见对应的钱某户占用土地实际现状等材料。

本机关认为：

一、事实认定清楚。本案中，申请人未提供土地行政管理部门办理土地转用审批的相关手续，结合被申请人提供的违法占地现场照片、俯视图、土地影像图及申请人2023年12月7日提供的案涉土地现状图片，可以看出申请人曾对土地进行回填，在土地四周用石材支砌宽度、高度都远远超过常规尺寸的石脚，属于非农建设。俯视图显示，案涉土地在整改前停留着一定数量的车辆，且在2023年8月1日询问笔录中，申请人自认违法占用河西镇石山嘴村委会十一组集体土地施工建盖停车场。在被申请人作出通自然资罚字﹝2023﹞72号行政处罚决定书后，申请人钱某仅对案涉地块中间部分进行整改复耕，但地块南、西、北三面的石脚还没有拆除，未达到整改要求。综合以上情况，申请人钱某违法占用河西镇石山嘴村委会十一组（界牌）集体土地并将其转为建设用地的事实认定清楚。

二、法律适用正确。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第七十七条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”，本案中案涉河西镇石山嘴村委会十一组（界牌）集体土地属于土地利用总体规划中的基本农田，申请人钱某未履行任何审批手续，将土地回填作非农建设属于违反土地利用总体规划擅自将农用地转为建设用地的行为。根据《土地管理法实施条例》第五十七条第一款“依照《土地管理法》第七十七条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米100元以上1000元以下。”，本案中对于申请人非法占用土地的行为，被申请人对其作出的以非法占用土地每平方米100元的罚款并无不当。

三、程序合法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利”、第四十五条第一款“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和依据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或证据成立的，行政机关应当采纳。”之规定，本案中，被申请人2023年9月19日向申请人作出通自然资告字〔2023〕72号《行政处罚告知书》、通自然资听告字〔2023〕72号《行政处罚听证告知书》，于当日送达申请人家中，已明确告知申请人陈述、申辩、申请听证的权利和法定时限，因申请人不在家，电话取得申请人同意后，将上述两份文书送达给其妻子；2023年9月22日，申请人向被申请人提交申请、图片以及听证申请。接到申请人的听证申请后，被申请人2023年10月9日向申请人作出通自然资听字﹝2023﹞15号行政处罚听证通知书，于同日送达申请人家中，已明确告知申请人听证会的时间为2023年10月19日14时30分，地点为通海县自然资源局4楼会议室，因申请人不在家，电话取得申请人同意后，将上述两份文书送达给其妻子。2023年10月19日，被申请人按时召开听证会，但申请人无正当理由未参加听证会。在听证会后，被申请人综合案件事实以及申请人提交的陈述申辩，按规定召开集体讨论会后，于2023年11月3日作出行政处罚决定，程序合法。

综上，被申请人通海县自然资源局2023年11月3日作出的通自然资罚字〔2023〕72号行政处罚决定书，事实认定清楚，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的第四十三条规定，本机关决定：

维持被申请人2023年11月3日作出的通自然资罚字〔2023〕72号行政处罚决定书。

如不服本决定，可以自接到本决定之日起十五日内，向通海县人民法院提起行政诉讼。

                                                                                    2024年1月11日