申请人通海县某养殖场不服被申请人作出的行政处罚决定书申请行政复议案（云通政行复决字﹝2023﹞第31号）

云南省通海县人民政府

行政复议决定书

云通政行复决字﹝2023﹞第31号

申请人：通海县某养殖场。

被申请人：通海县自然资源局。

机构地址：玉溪市通海县秀山街道桑园社区晴岚路4号。

法定代表人：张俊波，局长。 

申请人通海县某养殖场不服被申请人通海县自然资源局于2023年10月18日作出的通自然资罚字〔2023〕18号行政处罚决定书，于2023年11月30日向本机关申请行政复议，本机关依法予以受理。现已审理终结。

申请人请求：撤销被申请人作出的通自然资罚字﹝2023﹞18号《行政处罚决定书》。

事实及理由：

被申请人于2023年7月26日向申请人作出《行政处罚告知书》，告知申请人未经批准，违法占用集体土地施工建设简易房养鸡，违法了《土地管理法》第2.3条、第44条的规定，责令申请人退还非法占用土地，对违反图例利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期30日内拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。申请人对《行政处罚告知书》持异议，根据《行政处罚法》第44条、第45条的规定，已书面发表陈述及申辩理由。

被申请人于2023年10月18日向申请人作出《行政处罚决定书》，责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期30日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状的行政处罚。现申请人提出复议申请如下：

首先，养殖场的设立在先，环保新规（禁养区划定等）、土地规划都是在原有养殖场建设后出台的。更为重要的是，2005年9月、10月，经村小组、村民委员会、杨广镇人民政府、通海县畜牧局、通海县国土资源局盖章同意，获得通海县农业产业结构调整临时使用土地审批。其次，养殖场属于搬迁或补偿范畴，并非是违反既有政策的违法行为，执法机关无权因政策调整而对已经存在的事实进行处罚。再者，根据一事不二处（罚）的原则，不管是环保还是土地，本案涉及的就是养殖场搬迁和补偿问题，不能因为条件竞合而对同一问题进行多头、重复处理。已经作出或准备进行处罚的行政机关，要么已经处罚完毕、要么因违法而处罚不能。对同一事实分部门、分头处罚属于严重违法行为。

具体而言：

被申请人及其他执法部门存在一事多罚、重复处理、处罚的情形2021年12月15日，玉溪市生态环境局通海分局向申请人作出的《责令改正违法行为决定书》（通环责改字〔2021〕62-3号），称申请人违反《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条的规定在禁养区养殖，要求申请人拆除或者关闭申请人的养殖场。后经申请人举报至玉溪市生态环境局后，玉溪市生态环境局于2022年8月15日撤销了该《责令改正违法行为决定书》。

2022年4月30日，通海县农业农村局向申请人作出了《关于禁养区退出养殖告知书》，称申请人养殖地属于禁养区，且不具备《动物防疫条件合格证》的条件，要求退出养殖。

2022年12月7日，杨广镇人民政府向申请人作出《催告书》，告知违反《土地管理法》《云南省杞麓湖保护条例》等法律法规和政策规定，要求申请人7日内停止违法养殖行为，自行整改，恢复土地原用途。

2022年12月21日，通海县杨广镇兴义村民委员会向申请人作出的《催告书》,虽未明确违法行为类型及执法依据，但同样要求申请人停止养殖。

被申请人于2023年7月26日向申请人作出《行政处罚告知书》，于2023年10月18日向申请人作出《行政处罚决定书》，同样要求申请人退还用地、停止养殖，与玉溪市生态环境局通海分局、通海县农业农村局、杨广镇人民政府、通海县杨广镇兴义村民委员会的执法要求一致，理由也无明显区别，存在一事多罚、重复处理、处罚的情形。

申请人养殖场合规经营十余年，被申请人认定违法占地养殖无事实和法律依据。2005年3月，兴义五组村民杨某某与兴义村五组签订《大坟山果园承包合同》,合同约定承包地可以用于发展种植业、养殖业。2005年9月、10月，经村小组、村民委员会、杨广镇人民政府、通海县畜牧局、通海县国土资源局盖章同意，获得通海县农业产业结构调整临时使用土地审批。2006年11月21日，经通海县环保局盖章同意，通过了建设项目环评审批、验收。2005年底，申请人开始在大坟山投资建设养猪场，申请人登记设立个体工商户并获得营业执照、税务登记证。

申请人退还用地、关闭或搬迁的，有权获得补偿。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿”。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十七条规定“县级以上地方人民政府在组织编制土地利用总体规划过程中，应当统筹安排，将规模化畜禽养殖用地纳入规划，落实养殖用地。国家鼓励利用废弃地和荒山、荒沟、荒丘、荒滩等未利用地开展规模化、标准化畜禽养殖。畜禽养殖用地按农用地管理，并按照国家有关规定确定生产设施用地和必要的污染防治等附属设施用地”。根据如上法律规定及政策要求，申请人有权获得补偿，无主动关停、退还用地的法律义务。

综上，为维护申请人的切身利益，维护行政机关以人为本，依法、依德行政，申请人根据《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》之规定，向贵政府申请行政复议，望支持申请人的请求。

被申请人答辩：

经查实，通海县某养殖场于2010年以来未经依法批准，违法占用杨广镇兴义村委会五组大坟山（李某某建盖养殖场附近大路上面）集体土地施工建盖简易房养殖生猪。2023年6月12日，经通海县自然资源局委托通海杞麓房地产测绘事务有限公司对现场进行位置勘测、面积量算等测绘工作，勘测结果为：违法占用的土地总面积为704.00平方米，建成简易房建筑物一层占地面积470.00平方米，建筑物面积470.00平方米，场地234.00平方米。具体情况为地块一、违法占用的土地面积为110.00平方米，建成简易房建筑物面积379.00平方米，建筑物面积379.00平方米，场地215.00一层占地面积91.00平方米，建筑物面积91.00平方米，场地19.00平方米。违法占用的土地套合《通海县土地利用变更调查数据库（2009年）》地类为农用地（其他林地）110.00平方米；套合《通海县国土空间规划“三区三线”划定成果》为其他农用地（林地）110.00平方米。地块二、违法占用的土地总面积为594.00平方米，建成简易房建筑物一层占地平方米。违法占用的土地套合《通海县土地利用变更调查数据库（2012年）》地类为农用地（其他林地）594.00平方米；套合《通海县国土空间规划“三区三线”划定成果》为其他农用地（林地）594.00平方米。通海县某养殖场于2010年以来未经依法批准，违法占用杨广镇兴义村委会五组（大坟山）集体土地施工建盖简易房养殖生猪的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十四条之规定。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《玉溪市国土资源行政处罚自由裁量权基准》第四条之规定作出如下行政处罚：责令通海县某养殖场退还非法占用的土地（面积704.00平方米），对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期30日内拆除在非法占用的土地（面积704.00平方米）上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。2023年10月19日将《行政处罚决定书》送达当事人。

通海县自然资源局依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》等法律法规的规定查处违法案件，并无不当。主要理由如下：

一、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、五十三条的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。说明任何单位和个人使用土地，必须向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。

二、《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。我局是对违法当事人未经依法审批占用土地建设养殖场的行为作出行政处罚，与其他生态环境部门、农业农村部门、杨广镇人民政府、杨广镇兴义村委会的处罚行为并非同一违法行为。

三、违法行为人2005年与村小组签订承包土地合同约定发展养殖并不等同于不需要部门审批办理相应的合法用地手续。违法行为人2005年办理的《通海县农业产业结构调整临时使用土地审批表》，在2005年10月25日同意临时使用年限为两年，即截至2007年10月25日。在临时使用年限到期后，违法行为人至今未取得合法的土地审批手续但却持续养殖至今，故属违法占地建盖。

四、通海县自然资源局是依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《玉溪市国土资源行政处罚自由裁量权基准》第四条的规定作出责令违法行为人退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状的行政处罚，法律依据无误。

五、通海县某养殖场于2010年以来未经依法批准，违法占用杨广镇兴义村委会五组（大坟山）集体土地施工建盖简易房养殖生猪的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十四条之规定。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《玉溪市国土资源行政处罚自由裁量权基准》第四条之规定作出责令通海县某养殖场退还非法占用的土地（面积704.00平方米），对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期30日内拆除在非法占用的土地（面积704.00平方米）上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状的行政处罚，事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律准确，处罚适当。综上，通海县自然资源局对申请人作出行政处罚，执法主体、执法程序、执法权限合法，认定事实清楚，证据充分处罚适当。我局作出的通自然资罚字〔2023〕18号行政处罚决定书应被依法维持。

经审理查明：

一、2005年3月，杨广镇兴义村五组村民杨某某（胡某丈夫）与兴义村五组签订《大坟山果园承包合同》，合同约定兴义村五组将杨广镇兴义村委会五组大坟山（大麦塘）集体土地使用权承包给杨某某，承包款为每年9000元，承包期限为2005年3月6日起至2034年3月6日止。在合同期内，杨某某可以在土地上发展种植业、养殖业。

二、2005年10月，杨某某对案涉集体土地办理了《通海县农业产业结构调整-临时使用土地审批表》，该《临时使用土地审批表》载明同意土地使用人可以临时使用案涉土地作养殖用地，使用年限为两年。

三、2010年，胡某在案涉土地上建盖建筑物用于养猪，持续经营至今。在此期间办理了环境影响评价登记、营业执照、取得《税务登记证》，但是未办理养殖场用地审批手续。

四、2023年5月30日通海县自然资源局对通海县某养殖场违法占地一案立案调查。2023年6月12日，经通海县自然资源局委托通海杞麓房地产测绘事务有限公司对现场进行位置勘测、面积量算等测绘工作，勘测结果为：违法占用的土地总面积为704.00平方米，建成简易房建筑物一层占地面积470.00平方米，建筑物面积470.00平方米，场地234.00平方米。具体情况为地块一、违法占用的土地面积为110.00平方米，建成简易房建筑物面积379.00平方米，建筑物面积379.00平方米，场地215.00一层占地面积91.00平方米，建筑物面积91.00平方米，场地19.00平方米。违法占用的土地套合《通海县土地利用变更调查数据库（2009年）》地类为农用地（其他林地）110.00平方米；套合《通海县国土空间规划“三区三线”划定成果》为其他农用地（林地）110.00平方米。地块二、违法占用的土地总面积为594.00平方米，建成简易房建筑物一层占地平方米。违法占用的土地套合《通海县土地利用变更调查数据库（2012年）》地类为农用地（其他林地）594.00平方米；套合《通海县国土空间规划“三区三线”划定成果》为其他农用地（林地）594.00平方米。

五、2023年7月26日，被申请人通海县自然资源局作出通自然资告字〔2023〕18号《行政处罚告知书》、通自然资听告字〔2023〕18号《行政处罚听证告知书》，并送达申请人通海县某养殖场。申请人于2023年7月29日向被申申请人提出听证申请，2023年9月13日被申请人通海县自然资源局对该案举行听证。2023年9月25日，在行政处罚决定作出前，被申请人针对申请人通海县某养殖场的违法事实进行集体讨论，2023年9月26日，经重大行政执法决定法制审核。

六、2023年10月18日，被申请人认为申请人通海县杨广某养殖场于2010年未经批准，违法占用杨广镇兴义村委会五组大坟山集体土地，施工建盖简易房养猪的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十四条之规定。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《玉溪市国土资源行政处罚自由裁量权基准》第四条之规定对申请人作出如下行政处罚：责令通海县某养殖场退还非法占用的土地（面积704平方米），对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期30日内拆除在非法占用的土地（面积704平方米）上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。处罚决定书送达后，申请人不服，于2023年11月30日向本机关申请行政复议。

以上事实有下列证据予以证明：

1.申请人提供的行政处罚告知书、行政处罚听证告知书以及行政处罚证据交换书、材料清单等；2.被申请人提供的通海县某养殖场自然资源违法案件卷宗。

本机关认为：

一、执法主体适格。《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款规定：“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”本案中，被申请人通海县自然资源局作为通海县人民政府自然资源主管部门，对通海县辖区内违反土地管理法律、法规的行为，具有监督检查的法定职责。

二、事实认定清楚。根据通海县国土空间规划“三区三线”划定图及土地利用总体规划图（2010-2020），案涉集体土地性质为农用地，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”2005年10月，杨某某对案涉集体土地办理的《通海县农业产业结构调整-临时使用土地审批表》，该《临时使用土地审批表》用于证明申请人占用农用地用于建造养殖场行为具有合法性的时效仅为两年，期限届满时申请人应当办理延展手续。本案中，申请人在该《临时使用土地审批表》期限届满后未办理其他农用地转用审批手续，因此其违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的事实成立。申请人在经营过程中办理的营业执照、税务登记证等行政许可是政府不同职能部门在不同领域根据其职权范围对通海县某养殖场作出的行政行为，并未涉及申请人修建养殖场行为的合法性。因此申请人取得上述行政许可不能视为已经办理了涉案土地的转用审批手续。

根据《自然资源部、农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》“设施农业用地由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案，乡镇政府定期汇总情况后汇交至县级自然资源主管部门。”《关于印发<云南省设施农用地实施管理细则（试行）>的通知》（已废止）以及《云南省自然资源厅、云南省农业农村厅关于进一步改进设施农业用地管理有关问题的通知》的规定，该通知明确规定，农业生产设施的建设与用地需由经营者提出申请且与农村集体经济组织或农户就用地事宜协商一致并签订用地协议，向乡镇政府备案。即使申请人通海县某养殖场所建为农业生产设施，亦存在未按上述规定履行申请审核手续的问题，故申请人的主张不成立。

《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”该条是对行政处罚有关一事不再罚原则的规定。一事不再罚是行政处罚的重要原则之一，是指对当事人的同时一个违法行为，不得以同一事实和同一理由给予两次以上罚款的行政处罚。同一事实和同一理由是一事不再罚原则的共同要件，二者缺一不可。同一事实是指同一个违法行为，即从其构成要件上，符合一个违法行为的特征。同一理由是指同一法律依据。本案中，环保部门、农业部门等对申请人作出的行政处罚的处罚对象是申请人在环保、农业等领域的违法行为，且处罚依据是不同的法律、法规，因此本案并不违反一事不再罚原则。

三、适用法律正确。根据《中华人民共和国土地管理法》　第七十七条：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。”本案中，申请人通海县某养殖场未经批准占用农用地用于养殖的行为违反了上述条款，因此被申请人通海县自然资源局依据该条款对其作出的行政处罚并无不当。

四、程序合法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利”、第四十五条第一款“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和依据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或证据成立的，行政机关应当采纳。”之规定，本案中，被申请人2023年7月26日向申请人作出通自然资告字〔2023〕18号《行政处罚告知书》、通自然资听告字〔2023〕21号《行政处罚听证告知书》，已明确告知申请人陈述、申辩、申请听证的权利和法定时限。2023年7月29日，申请人向被申请人提出听证申请。2023年8月29日作出通自然资听字（2023）3号行政处罚听证通知书，由胡某丈夫杨某某签收。2023年9月13日，被申请人召开了听证会，申请人到场参加听证会。根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十七条第一款第一项“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定”、第二款“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定”的规定，本案中，在行政处罚决定作出前，被申请人预对申请人通海县某养殖场：处退还非法占用的土地（面积704平方米），对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期30日内拆除在非法占用的土地（面积704平方米）上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，属于较重的行政处罚，可能对申请人的权益产生较大影响，被申请人于2023年9月25日，在行政处罚决定作出前，针对申请人通海县某养殖场的违法事实进行集体讨论，2023年9月26日，经重大行政执法决定法制审核。因此，被申请人作出的行政处罚决定程序合法。

五、关于申请人认为责令其拆除违法建盖的建筑物应当得到补偿的问题：行政补偿是指行政主体在管理国家和社会公共事务的过程中，因合法的行政行为给公民、法人或其他组织的合法权益造成了损失，由国家依法予以补偿的制度。本案中，申请人未经批准，违反土地利用总体规划占用农用地属于违法行为，被申请人对其作出的行政处罚并未侵犯其合法权益，不属于应当给予行政补偿的情形。另外，虽然当时政府鼓励发展养殖业，但并未规定发展养殖业使用集体土地进行建设无需依法办理相关用地审批手续，申请人对政府并不具有信赖利益，不满足行政补偿的条件。

综上，被申请人通海县自然资源局2023年10月18日作出的通自然资罚字〔2023〕18号行政处罚决定书，事实认定清楚、适用法律正确、程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的第四十三条规定，本机关决定：

维持被申请人2023年10月18日作出的通自然资罚字〔2023〕18号行政处罚决定书。

如不服本决定，可以自接到本决定之日起十五日内，向通海县人民法院提起行政诉讼。

2024年1月25日