卿某不服通海县市场监督管理局对其举报的通海县某面包坊不予立案的决定，提起行政复议案行政复议决定书（云通政行复决字﹝2025﹞第2号）

云南省通海县人民政府

行政复议决定书

云通政行复决字﹝2025﹞第2号

申请人：卿某。

被申请人：通海县市场监督管理局

机构地址：玉溪市通海县行政新区螺峰路6号

法定代表人：张勤勋，局长。

申请人卿某不服通海县市场监督管理局对其举报的通海县某面包坊不予立案的决定，向本机关申请行政复议，本机关于2025年1月10日依法予以受理。现已审理终结。

申请人请求：申请人不服被申请人作出的回复，请求撤销该行政行为。

申请人称：

申请人于2025年1月7日得知该行政行为，特申请行政复议，主要事实和理由如下：

申请人为维护自身权益，请求行政机关追究处置加害人法律责任，收集民事权益救济的证据，向被申请人投诉举报通海县某面包坊一事，被申请人作出不予立案决定，申请人不服，遂申请复议。

申请人认为：散装食品指无预先定量包装需称重销售的食品包括无包装和带非定量包装的食品，案涉产品的标签均是标注“散装称重250g”，案涉产品的标签都是统一定做，结合案情案涉产品属于预先定量为250g的包装进行销售，被申请人认定案涉产品属于散装食品是错误的。

综上所述，被申请人认定事实不清，证据不足，本案违法事实成立，应立案、处罚，望复议机关依法撤销并纠正。请把被申请人的所有答辩材料发送到申请人邮箱，申请人需要质证，附：申请人身份证复印件、回复、举报信以及材料。注：依据《中华人民共和国行政复议法》第四十七条规定，望贵单位依照复议便民原则，将被申请人行政复议答复书等相关证据材料通过邮箱或者书面送至本人，本人直接通过其答复书进行意见补充，如需查阅身份证原件，可随时添加微信同手机号进行视频核对。

被申请人称：

请求复议机关查明事实后，依法驳回被答辩人的复议请求。事实和理由：

一、基本案情

2024年12月15日，通海县市场监督管理局收到申请人卿某《投诉书》，投诉内容：我购买到通海县某面包坊（云南省玉溪市通海县XXXX）的“肉松面包”求查处，《中华人民共和国食品安全法》71条要求食品信息不得存在虚假内容，该产品配料表虚假标注，无营养成分表，在保质期内已经发生霉变所以该产品不符合《中华人民共和国食品安全法》、《GB7718-2011食品安全国家标准 预包装食品标签通则》《GB28050-2011食品安全国家标准 预包装食品营养标签通则》其损害本人财产权利现请求贵单位联系被投诉人调解解决争议依法赔偿十倍并奖励本人附交易记录，等相关证据。

二、被申请人调查处理情况

对2024年12月15日申请人的投诉，通海县市场监管局于2024年12月15日受理后交由相关执法人员办理。因此前已受理过其他投诉举报人对通海县某面包坊的投诉举报，执法人员已于2024年11月13日对通海县某面包坊进行了现场检查，要求负责人提供了营业执照、小作坊登记证等证件，现场检查中未发现违法违规情况。通海县某面包坊所生产“肉松面包”主要销售方式为线下现场销售，部分产品通过网上销售，其称重方式为现场称重，标签亦为现场打印张贴，该产品外包装净含量标识为“散装称重”。

本机关认为：1.根据《中华人民共和国食品安全法》第一百五十条 本法下列用语的含义：“预包装食品，指预先定量包装或者制作在包装材料、容器中的食品。”以及《食品经营许可和备案管理办法》第六十二条本办法用语的含义：“（七）散装食品，指在经营过程中无食品生产者预先制作的定量包装或者容器、需要称重或者计件销售的食品，包括无包装以及称重或者计件后添加包装的食品。在经营过程中，食品经营者进行的包装，不属于定量包装。”的规定，执法人员认为该款产品应认定为散装食品。2.根据《中华人民共和国食品安全法》第六十八条“食品经营者销售散装食品，应当在散装食品的容器、外包装上标明食品的名称、生产日期或者生产批号、保质期以及生产经营者名称、地址、联系方式等内容。”《云南省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》第十九条“食品小作坊生产加工、销售散装食品的，应当在盛放容器上标明食品的名称、生产日期、保质期、贮存条件等信息。”的规定，该产品已经标注了相应信息。3.根据《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（GB7718）第一条范围“本标准不适用于为预包装食品在储藏运输过程中提供保护的食品储运包装标签、散装食品和现制现售食品的标识”，《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》（GB28050）第一条范围“本标准适用于预包装食品营养标签上营养信息的描述和说明。”可知，上述两项标准均不适用于散装食品标签。

执法人员已于2024年12月30日将上述内容通过信件对申请人进行了回复。

三、申请人的复议请求缺乏事实和法律依据，应予驳回。

（一）被申请人认定被投诉举报商品为散装食品的法律支撑如下：预包装食品和散装食品定义的区别：（1）预包装食品：依据《中华人民共和国食品安全法》第一百五十条“预包装食品，指预先定量包装或者制作在包装材料、容器中的食品。”（2）散装食品：依据《食品经营许可和备案管理办法》第六十二条“散装食品，指在经营过程中无食品生产者预先制作的定量包装或者容器、需要称重或者计件销售的食品，包括无包装以及称重或者计件后添加包装的食品。在经营过程中，食品经营者进行的包装，不属于定量包装。”可见预包装食品和散装食品最主要的区别在于是否进行预先的、定量的包装。

（二）申请人认为：产品标签均是标注“散装称重 250g”，是统一定做，属于预先定量为250g的包装进行销售，认为被申请人将其认定为散装食品是错误的，此说法是申请人脱离实际情况的主观臆断。

执法人员已将现场检查情况反馈给申请人，通海县某面包坊的经营模式为接到订单后，经营者现场对产品进行称重，装入包装并贴上当场打印的标签后发货，申请人提供的成交记录和产品标签上的生产日期均为2024年11月12日，无论是现场检查情况还是申请人提交的举报材料，都能说明被举报人并非预先制作定量包装，而是现做现装，这与申请人所主张的“统一定做、预先定量”说法大相径庭。

依据预包装食品和散装食品在定义上的核心区别，即判断食品是否进行了预先定量包装，再结合执法人员的现场检查结果来综合判定，执法人员将“肉松面包”认定为散装食品，具备充分的事实依据和法律支撑，并无不妥之处。

（三）在探讨通海县某面包坊生产“肉松面包”是预包装还是散装食品争议时，需明确核心要义。首先，该食品能提供具有效力的检测报告，这充分表明该食品在质量层面经专业检测符合相关标准。其次，申请人所提出的诉求，聚焦于产品的标签标识问题，并非针对食品本身存在质量安全隐患。从食品分类角度而言，无论是将“肉松面包”判定为散装食品，还是预包装食品，其包装形式的差异，在本质上并不直接关联到食品的内在质量安全。包装更多涉及的是产品的呈现、销售方式等外在因素，而食品质量安全则取决于生产加工过程中的原料品质、卫生条件、加工工艺等关键环节。

申请人仅仅因为产品包装形式这一非质量安全核心要素，便提起行政复议，这一行为在整体事件背景下显得缺乏充分考量。行政复议作为一项重要的司法救济途径，旨在解决涉及行政行为合法性、合理性且关乎相对人重大权益的问题。在此事件中，食品本身质量安全无虞，仅因包装形式问题启动复议，无疑是对有限司法资源的不合理占用，使得司法资源未能聚焦于真正影响公众权益与社会秩序的关键事务上。

综上，被申请人认为申请人的复议请求缺乏事实和法律依据，请行政复议办公室对申请人的全部复议请求予以驳回。

经审理查明：

一、2024年12月15日，被申请人收到申请人卿某的《投诉书》，投诉内容：我购买到通海县某面包坊（云南省玉溪市通海县XXXX）的“肉松面包”求查处，《中华人民共和国食品安全法》71条要求食品信息不得存在虚假内容，该产品配料表虚假标注，无营养成分表，在保质期内已经发生霉变所以该产品不符合《中华人民共和国食品安全法》、《GB7718-2011食品安全国家标准 预包装食品标签通则》《GB28050-2011食品安全国家标准 预包装食品营养标签通则》其损害本人财产权利现请求贵单位联系被投诉人调解解决争议依法赔偿十倍并奖励本人附交易记录，等相关证据。

二、因被申请人已办理过其他投诉举报人对通海县某面包坊的投诉举报，且被申请人于2024年11月13日对通海县某面包坊进行现场检查，要求负责人提供营业执照、小作坊登记证等证件，现场检查中未发现违法违规情况。通海县某面包坊所生产“肉松面包”主要销售方式为线下现场销售，部分产品通过网上销售，其称重方式为现场称重，标签亦为现场打印张贴，该产品外包装净含量标识为“散装称重”。被申请人认为：1.根据《中华人民共和国食品安全法》第一百五十条“本法下列用语的含义：预包装食品，指预先定量包装或者制作在包装材料、容器中的食品。”以及《食品经营许可和备案管理办法》第六十二条“本办法用语的含义：（七）散装食品，指在经营过程中无食品生产者预先制作的定量包装或者容器、需要称重或者计件销售的食品，包括无包装以及称重或者计件后添加包装的食品。在经营过程中，食品经营者进行的包装，不属于定量包装。”的规定，被申请人认为该款产品应认定为散装食品。2.根据《中华人民共和国食品安全法》第六十八条“食品经营者销售散装食品，应当在散装食品的容器、外包装上标明食品的名称、生产日期或者生产批号、保质期以及生产经营者名称、地址、联系方式等内容。”《云南省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》第十九条“食品小作坊生产加工、销售散装食品的，应当在盛放容器上标明食品的名称、生产日期、保质期、贮存条件等信息。”的规定，该产品已经标注了相应信息。3.根据《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（GB7718）第一条范围“本标准不适用于为预包装食品在储藏运输过程中提供保护的食品储运包装标签、散装食品和现制现售食品的标识”，《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》（GB28050）第一条范围“本标准适用于预包装食品营养标签上营养信息的描述和说明。”可知，上述两项标准均不适用于散装食品标签。

三、被申请人于2024年12月26日对申请人的举报决定不予立案，于2024年12月30日将上述内容通过信件对申请人进行了回复。

申请人对该回复不服，向本机关申请行政复议。

以上事实有下列证据予以证明：

申请人提供的投诉书、行政复议申请书、商品图片、订单截图等材料；被申请人提供的投诉受理决定书、快递面单、关于卿某投诉举报处理情况的回复、检测报告等材料。

本机关认为：

一、执法主体适格。根据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第十二条第一款“投诉由被投诉人实际经营地或者住所地县级市场监督管理部门处理。”之规定，本案中，通海县市场监督管理局对申请人提出的举报具有法定处理职责。

二、已履行举报处理职责。第一，本案中，被申请人通海县市场监督管理局于2024年12月15日收到申请人的投诉举报信后，依法予以核查。因申请人2024年12月15日投诉举报内容与被申请人已办理过其他投诉举报人对通海县某面包坊的投诉举报内容一致，且被申请人于2024年11月13日已经对通海县某面包坊进行现场检查，对被申请人沿用11月13日对通海县某面包坊现场检查记录，本机关予以认可。

第二，本案焦点为：通海县某面包坊生产销售的涉案商品是否为预包装食品。根据《中华人民共和国食品安全法》第一百五十条“本法下列用语的含义：预包装食品，指预先定量包装或者制作在包装材料、容器中的食品。”以及《食品经营许可和备案管理办法》第六十二条“本办法用语的含义：（七）散装食品，指在经营过程中无食品生产者预先制作的定量包装或者容器、需要称重或者计件销售的食品，包括无包装以及称重或者计件后添加包装的食品。在经营过程中，食品经营者进行的包装，不属于定量包装。”的规定，经查询被申请人的现场检查记录等相关材料，案涉商品的标签为现场称重后打印张贴，其净含量标识亦为“散装称重”，不符合预包装食品关于“定量”描述，符合散装食品“无包装以及称重或者计件后添加包装的食品”的描述，同时，其成品无外包装，其包装为销售时添加，亦符合散装食品“在经营过程中，食品经营者进行的包装，不属于定量包装”的描述，结合《食品经营许可和备案管理办法》第六十二条本办法用语的含义：“（七）散装食品，指在经营过程中无食品生产者预先制作的定量包装或者容器、需要称重或者计件销售的食品，包括无包装以及称重或者计件后添加包装的食品。在经营过程中，食品经营者进行的包装，不属于定量包装。”的规定，被申请人认为涉案商品为散装食品无不当。另外，按照《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（GB7718）第一条范围“本标准不适用于为预包装食品在储藏运输过程中提供保护的食品储运包装标签、散装食品和现制现售食品的标识”，《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》（GB28050）第一条范围“本标准适用于预包装食品营养标签上营养信息的描述和说明。”可知，上述两项标准均不适用于散装食品标签，因此，针对申请人认为“该产品存在虚假标注，无营养成分表”的观点，本机关不予认可。

第三，因该商品配料表中未标注“白芝麻”却实际使用了白芝麻，该行为违反了《云南省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》第十九条“食品小作坊生产加工、销售散装食品的，应当在盛放容器上标明食品的名称、生产日期、保质期、贮存条件等信息。”的规定，被申请人按照《云南省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》第三十九条“食品小作坊违反本办法第十八条、第十九条规定的，由县级人民政府食品药品监督管理部门责令改正，给予警告；拒不改正的，处1000元以上3000元以下罚款。”的规定，于2024年11月13日向通海县某面包坊现场下达了“责令整改通知书”要求其立即停止使用标注错误的“肉松面包”标签，并在限期内改正。

根据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第三十一条“市场监督管理部门应当按照市场监督管理行政处罚等有关规定处理举报。举报人实名举报的，有处理权限的市场监督管理部门还应当自作出是否立案决定之日起五个工作日内告知举报人。”的规定，被申请人于2024年12月26日对申请人的举报决定不予立案，于2024年12月30日将上述内容通过信件对申请人进行了回复，符合法律规定。

最后，根据通海县某面包坊委托检验肉松面包检验报告（编号：No.ZW20250XXXX）所示，涉案商品所检项目符合GB/T20977-2007《糕点通则》、GB7099-2015《食品安全国家标准 糕点、面包》、GB2762-2022《食品安全国家标准 食品中污染物限量》、GB2760-2014《食品安全国家标准 食品添加剂使用标准》的要求，涉案商品符合检验标准。

综上，被申请人对申请人举报通海县某面包坊一事作出的回复，已履行法定举报处理职责，符合法律规定，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十九条之规定，本机关决定：

驳回申请人的行政复议请求。

如不服本决定，可以自接到本决定之日起15日内，向通海县人民法院提起行政诉讼。

                                                       2025年3月4日