曾某不服被申请人通海县市场监督管理局于2025年1月8日对其举报通海县某面包坊生产销售的肉松面包作出的《关于曾某<投诉举报信>处理情况的回复》中“二、对举报不予立案的决定”，提起行政复议案行政复议决定书（云通政行复决字﹝2025﹞第8号）

云南省通海县人民政府

行政复议决定书

云通政行复决字﹝2025﹞第8号

申请人：曾某。

被申请人：通海县市场监督管理局。

机构地址：玉溪市通海县行政新区螺峰路6号。

法定代表人：张勤勋，局长。

申请人曾某不服被申请人通海县市场监督管理局于2025年1月8日对其举报通海县某面包坊生产销售的肉松面包作出的《关于曾某<投诉举报信>处理情况的回复》中“二、对举报不予立案的决定”，向本机关申请行政复议，本机关于2025年1月24日依法予以受理。现已审理终结。

申请人请求：撤销被申请人2025年1月8日作出的不予立案决定，并责令其法定时限内重作。

申请人称：

一、被申请人认定事实错误。

依据GB/T23968第3.1和3.3项，肉松和肉松粉属于两种不同的原料，申请人在举报时已经说明了涉案产品配料表有肉粉松，根据此标准3.1，肉松指的是纯肉经过一定工艺加工制成，而第3.3项肉粉松是肉加上植物纤维（豌豆粉）制作而成，被举报产品使用的是肉粉松为配料，配料表产品名称标注为肉松，两者肉粉松和肉松价格相差甚远，故被举报人构成虚假宣传以次充好。处罚案例参照潭县市监处罚〔2024〕199号。

二、被申请人适用法律错误。

被申请人适用了《云南省食品加工生产小作坊和食品摊贩管理办法》 的规定，而申请人举报的事项是食品的标签规定，应当是适用于GB 7718《预包装食品标签通则》，就此处罚应当适用《中华人民共和国食品安全法》125 条，所以被申请人适用了法律错误。参照东市监处罚〔2023〕157 号。

三、此案不属于被举报人及时改正也不属于没有危害后果。

被举报商家是在申请人向市场监督管理局举报后，由市场监督管理局介入调查才进行整改，不属于是自行及时改正。

被申请人回复没有造成危害后果为认定事实错误，该产品是申请人花费金钱购买，侵犯了申请人的“财产权”以及对产品标签的“知情权”， 扰乱了市场秩序，依据《中华人民共和国民法典》第三条“民事主体的人身权利、财产权利以及其他合法权益受法律保护，任何组织或者个人不得侵犯。”申请人受到危害后通过民意反馈渠道（12315）进行维权，已经侵犯了申请人个人权益，不属于没有危害后果。（不合规产品在无消费者购买，由市场监管部门或厂家销售方自行发现，未流入市场，无消费者因此款商品受到侵害才可认定为自行纠正，无危害后果），故被申请人回复无危害后果是错误的，是认定事实错误的情形。故“依据《市场监督管理行政处罚程序规定》第二十条第一项，决定不予立案，”也是认定事实错误，适用法律错误的。

四、申请人具有此次行政复议的资格，具有行政复议的利害关系。依据《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》（〔2013〕行他字第14号）亦明确，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请资格。

综上，被申请人适用法律错误认定事实错误，而申请人的个人权益至今未得到维护，也不属于没有危害后果。你局作为被申请人的上级机关，应当对错误的行政行为予以纠正，撤销。望复议机关支持申请人的全部复议请求。

被申请人答辩：

请求通海县人民政府行政复议办公室审查后，依法驳回被答辩人的全部复议请求。

答辩理由：

一、被答辩人投诉举报情况

2024年12月22日，通海县市场监督管理局收到被答辩人曾某《投诉举报（履职申请）书》，投诉内容：投诉举报人在拼多多上买到了被投诉举报人生产的肉松面包，产品名称为肉松面包，配料表中用的却是添加了豌豆粉，应当为肉粉松，不符合肉松国标，且肉粉松与肉松价格相差十几倍，涉嫌以次充好虚假宣传。此投诉举报诉求整改，查处，赔偿，奖励。请贵行政机关追究被投诉举报人的法律责任，搜集违法事实证据。维护举报人的个人权益。  

二、答辩人受理、处理投诉举报情况

对2024年12月22日被答辩人的投诉，通海县市场监管局于2024年12月25日受理后交由相关执法人员办理。执法人员于2025年1月7日对通海县某面包坊进行了现场检查，要求负责人提供了营业执照、小作坊登记证等证件。1.经查，举报人反映问题属实，通海县某面包坊生产的“肉松面包”标签标示的配料表为面包用小麦粉、饮用水、白砂糖、鸡蛋、植物油、肉松（鸡瘦肉、豌豆粉、白砂糖、食用盐、味精、辣椒粉、酱油、植物油、天然香辛料）、葱、白芝麻。现场检查发现该单位生产条件符合食品安全标准要求，无证据表明存在食品安全问题。2.执法人员当场对该款产品所使用的配料肉松进行检查，该配料品名为肉粉松，配料为鸡瘦肉、豌豆粉、白砂糖、食用盐、味精、辣椒粉、酱油、植物油、天然香辛料，生产厂家为安徽某食品有限公司，能够提供该款产品相应的食品安全检测报告。3.通海县某面包坊所生产的“肉松面包”在配料表中标示肉松，而非根据实际标示肉粉松，该行为违反了《云南省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》第十九条“食品小作坊生产加工包装食品的，应当标明食品小作坊的名称、地址、联系方式、登记证编号、食品名称、生产日期、保质期、贮存条件、成分或者配料表、使用的食品添加剂等信息。”依据本法第三十九条规定“食品小作坊违反本办法第十八条、第十九条规定的，由县级人民政府食品药品监督管理部门责令改正，给予警告；拒不改正的，处1000元以上3000元以下罚款。”执法人员当场下达《责令改正通知书》，要求当事人停止使用标注错误的“肉松面包”标签，并立即改正。4.综合现场检查情况及投诉举报人所反映的情况，现有证据不足以认定通海县某面包坊生产的“肉松面包”存在食品安全问题， 且当事人违法行为轻微，在责令改正后已及时更正标签，依据《市场监督管理行政处罚程序规定》第二十条第一款第（一）项规定： “经核查，有下列情形之一的，可以不予立案：（一）违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果”，故我局决定对举报不予立案。5.关于举报奖励问题。根据《市场监管领域重大违法行为举报奖励暂行办法》“第三条举报下列重大违法行为，经查证属实结案后，给予相应奖励：（一）违反食品、药品、特种设备、 工业产品质量安全相关法律法规规定的重大违法行为；”之规定，以上投诉举报的相关问题均不属于重大违法行为，不在奖励范围。

答辩人已于2025年1月8日将上述内容通过信件对被答辩人进行了回复。

三、被答辩人的复议请求缺乏事实和法律依据，应予驳回。       （一）被答辩人认为答辩人未将商家行为认定为虚假宣传以

次充好是认定事实错误，该说法反映出被答辩人对虚假宣传、以次充好定义存在认知偏差。

1.关于虚假宣传的认定：通海县某面包坊仅在拼多多网店展示了肉松面包产品照片，并未展示配料表，消费者仅能从所展示的面包实拍图中，获取面包外观信息，无法从图片中获取产品的配料信息，也就是说商家从未对外就产品配料进行过任何宣传，因此答辩人不认为商家行为属虚假宣传，这一判断并无不当。

2.关于以次充好的认定：依据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理生产、销售伪劣商品刑事案件具体应用法律若干问题的解释》“以次充好”指以低等级、低档次产品冒充高等级、 高档次产品，或者以残次、废旧零配件组合、拼装后冒充正品或者新产品的行为。答辩人认为通海县某面包坊的商品并不构成以次充好。其一，从价格维度来看，参考市面上使用“肉粉松” 作为配料的肉松面包的平均价格，通海县某面包坊的肉松面包定价合理，与同类型使用“肉粉松”的产品价格处于合理区间， 未出现价格虚高、以次充好谋取不当利益的情况。其二，从配料含量角度分析，肉粉松在该产品配料中的占比相对较少，仅依据含量占比倒数第三位的配料，就对整件产品的优劣进行评判，这种方式缺乏全面性和客观性，有失公允。

（二）被答辩人认为答辩人法律适用错误，这反映出被答辩人缺乏最基本的法律常识。

《云南省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》是结合我省实际制定的地方政府规章，该办法第二条规定“本省行政区域内食品生产加工小作坊（以下简称食品小作坊）和食品摊贩的生产经营及其监督管理，适用本办法。”依据《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》“二、关于法律规范冲突的适用规则调整（四）规章冲突的选择适用（3）地方政府规章根据法律或者行政法规的授权，根据本行政区域的实际情况作出的具体规定，应当优先适用”。答辩人使用《云南省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》作为法律依据，具有充分的合法性和合理性，不存在任何不当之处。

（三）被答辩人认为商家行为不属于“及时改正，没有危害后果”的情形，此观点与事实不符。

因我地区未对“及时改正”、“没有危害后果”作出明确界定，经参考重庆、四川、内蒙古、北京等地对以上两个概念的定义，答辩人认为商家行为可认定为及时改正且没有危害后果，理由如下： 

1.关于及时改正的认定：《重庆市市场监管领域轻微违法行为不予处罚清单》“及时改正”中的“及时”，既包括当事人在市场监管部门发现违法行为前主动改正，也包括在市场监管部门立案查处后、作出不予行政处罚决定前主动改正，还包括在市场监管部门责令限期改正后，在限期内予以改正；《四川省市场监管领域不予行政处罚、不予实施行政强制措施适用规则》：当事人在市场监管部门发现违法行为前改正，或在市场监管部门立案查处后、作出拟处罚决定前改正，可认定为“及时改正”；《内蒙古自治区市场监督管理轻微违法行为不予行政处罚清单（2022 版）》：在市场监管部门发现违法行为线索之前主动改正，在市场监管部门发现违法行为线索之后、责令改正之前主动改正，在市场监管部门责令改正后按要求、按时限改正，均属于“及时改正”。通海县某面包坊于2025年1月7日调查当天，当场改正标签，符合上述对“及时改正”的认定标准，因此答辩人认定该商家行为属于及时改正。

2.关于没有危害后果的认定：《北京市市场监督管理局关于印发轻微违法行为容错纠错清单（第二版）的通知》“违法行为未造成受害人人身伤害、财产损失，也没有违法所得的，可以认定为没有造成危害后果”；《重庆市市场监管领域轻微违法行为不予处罚清单》中对“没有危害后果”的认定“一般情况下，违法行为有特定对象，未造成特定对象任何人身伤害、财产损失的， 可以认定为没有造成危害后果”。针对被答辩人这一特定对象， 一方面被答辩人并未投诉商品对其造成人身伤害，另一方面通海县某面包坊已于2025年1月8日主动发起退款，这一做法避免了被答辩人遭受财产损失，据此，答辩人认定没有危害后果。

综上，答辩人认为被答辩人的复议请求缺乏事实和法律依据，请行政复议办公室对被答辩人的全部复议请求予以驳回。

经审理查明：

一、2024年12月，申请人曾某于拼多多平台购买到被投诉举报商家通海县某面包坊生产的涉案产品“肉松面包”一盒，该产品外包装背面标注：“品名：肉松面包；配料表：面包用小麦粉、饮用水、白砂糖、鸡蛋、植物油、肉松（鸡瘦肉、豌豆粉、白砂糖、食用盐、味精、辣椒粉、酱油、植物油、天然香辛料）、葱、白芝麻；过敏原信息：小麦粉、鸡蛋、芝麻”；散装称重：250g。

二、2024年12月22日，被申请人收到申请人《投诉举报书（履职申请）》信件。申请人认为涉案产品名称为肉松面包，配料表中添加的是豌豆粉，应当为肉粉松，不符合肉松国标，且肉粉松与肉松价格相差十几倍，涉嫌以次充好虚假宣传，并诉求整改、查处 、赔偿、奖励。

三、针对申请人的投诉举报事项，被申请人对被投诉举报商家通海县某面包坊展开调查。该公司出具了涉案产品的第三方检验报告。经查，涉案产品符合GB/T20977-2007《糕点通则》、GB7099-2015《食品安全国家标准 糕点、面包》、GB2762-2022《食品安全国家标准 食品中污染物限量》、GB5760-2014《食品安全国家标准 食品添加剂使用标准》的要求。涉案产品包装标签所注“肉松”生产厂家为安徽某食品有限公司，该配料品名为肉粉松，制作配料为鸡瘦肉、豌豆粉、白砂糖，食用盐、味精、辣椒粉、酱油、植物油、天然香辛料，上述配料与涉案产品配料中“肉松”一致。被投诉举报商家通海县某面包坊提供了该肉粉松的食品安全检测报告，符合食品安全标准。

四、被申请人通海县市场监督管理局于2024年12月25日对申请人投诉事项予以受理，并于当日邮寄告知申请人。因通海县某面包坊明确拒绝调解，被申请人于2025年1月8日根据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第二十一条第一款第三项规定，决定终止调解，建议申请人通过司法途径予以解决。针对申请人的举报请求，被申请人认为综合现场检查情况及申请人投诉举报情况，不足以认定涉案产品存在食品安全问题。涉案产品在配料表中标示肉松，而非根据实际标示肉粉松，该行为违反了《云南省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》第十九条“食品小作坊生产加工包装食品的，应当标明食品小作坊的名称、地址、联系方式、登记证编号、食品名称、生产日期、保质期、贮存条件、成分或者配料表、使用的食品添加剂等信息。”依据本法第三十九条规定“食品小作坊违反本办法第十八条、第十九条规定的，由县级人民政府食品药品监督管理部门责令改正，给予警告；拒不改正的，处1000元以上3000元以下罚款。”，被申请人执法人员下达《责令改正通知书》，要求通海县某面包坊停止使用标注错误的“肉松面包”标签。通海县某面包坊现已改正配料表标示错误的标签。被申请人认为通海县某面包坊违法行为轻微，在责令改正后已及时更正标签，根据《市场监督管理行政处罚条例规定》第二十条第一款第（一）项规定，于2025年1月7日决定不予立案，且不符合《市场监管领域重大违法行为举报奖励暂行办法》第三条规定的奖励条件，被申请人于2025年1月13日将上述投诉举报处理结果邮寄告知申请人。

申请人对被申请人作出的不予立案决定不服，提出行政复议申请，本机关于2025年1月24日依法予以受理。

以上事实有下列证据予以证明：

1.申请人提供的《投诉举报（履职申请）书》、通海县市场监督管理局关于曾某《投诉举报信》处理情况的回复、订单截图、商品图片、快递面单及签收截图；2.被申请人提供的《关于曾某<投诉举报信>处理情况的回复》、店铺页面截图、配料表预览截图、投诉受理决定书、投诉终止调解决定书、快递面单、不予立案审批表、云南省食品生产加工小作坊登记证、拒绝调解情况说明、检验报告等材料。

本机关认为：

一、执法主体适格。根据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第四条：“县级以上地方市场监督管理部门负责本行政区域内的投诉举报处理工作。”被申请人通海县市场监督管理局对本案的投诉举报事项具有法定处理职责。

二、处理适当。被投诉举报商家通海县某面包坊生产的“肉松面包”在其食品生产许可类别范围内且提供了涉案产品及生产原料“肉粉松”检验合格报告，可以证明涉案产品质量合格。

根据《中华人民共和国食品安全法》第一百五十条“本法下列用语的含义：预包装食品，指预先定量包装或者制作在包装材料、容器中的食品。”以及《食品经营许可和备案管理办法》第六十二条“本办法用语的含义：（七）散装食品，指在经营过程中无食品生产者预先制作的定量包装或者容器、需要称重或者计件销售的食品，包括无包装以及称重或者计件后添加包装的食品。在经营过程中，食品经营者进行的包装，不属于定量包装。”的规定，涉案产品的标签为现场称重后打印张贴，其净含量标识亦为“散装称重”，不符合预包装食品关于“定量”描述，符合散装食品“无包装以及称重或者计件后添加包装的食品”的定义，同时，其成品无外包装，其包装为销售时添加，亦符合散装食品“在经营过程中，食品经营者进行的包装，不属于定量包装”的描述，故涉案产品为散装食品，不属于预包装食品。且被投诉举报人通海县某面包坊为登记的云南省食品生产加工小作坊，故应当适用《云南省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》，而非申请人主张适用的GB7718《预包装食品通则》。

根据《云南省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》第十九条“食品小作坊生产加工包装食品的，应当标明食品小作坊的名称、地址、联系方式、登记证编号、食品名称、生产日期、保质期、贮存条件、成分或者配料表、使用的食品添加剂等信息。”，及《GB/T23968-2022肉松质量标准》3.1肉松定义“仅以单一的畜禽瘦肉为原料，经修整、煮制、压松或打松、调味、炒松等工艺之称的肌肉纤维蓬松成絮状或长纤维状的瘦肉制品。”、3.3肉粉松定义“仅以单一的畜禽瘦肉为原料，添加熟豆粉等辅料，经修整、煮制、压松或打松、调味、炒松等工艺之称的肌肉纤维蓬松成絮状或长纤维状的瘦肉制品。”的规定，本案中涉案产品外包装袋上明确标明配料为肉松，实际为以鸡瘦肉为原料、添加豌豆粉为辅料制成的肉粉松，违反了上述规定及《中华人民共和国食品安全法》第七十一条中“食品和食品添加剂的标签、说明书，不得含有虚假内容”的规定。但根据《云南省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》第三十九条规定“食品小作坊违反本办法第十八条、第十九条规定的，由县级人民政府食品药品监督管理部门责令改正，给予警告；拒不改正的，处1000元以上3000元以下罚款。”的规定，本案中被申请人已责令通海县某面包坊改正该违法行为，且其已实际更正标签。可以认定为违法行为轻微并及时改正，被申请人根据《市场监督管理行政处罚程序规定》第二十条“经核查，有下列情形之一的，可以不予立案：（一）违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果”的规定对申请人的举报事项不予立案，且告知其不属于重大违法行为，不在奖励范围的处理合法。

三、程序合法。根据《市场监督管理行政处罚程序规定》第十八条第一款：“市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案；特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长十五个工作日。法律、法规、规章另有规定的除外。”、《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第三十一条第二款：“举报人实名举报的，有处理权限的市场监督管理部门还应当自作出是否立案决定之日起五个工作日内告知举报人。”本案中被申请人2024年12月22日收到申请人的举报事项后，于2025年1月7日作出不予立案决定，并于2024年1月13日向申请人邮寄《通海县市场监督管理局关于曾某<投诉举报信>处理情况的回复》，对不予立案情况予以告知。即被申请人已在法定时限内按照法定程序对申请人的投诉举报请求依法作出处理，并履行了告知程序。

综上，可以认定本案中被申请人已经履行法定投诉举报处理的职责，对申请人的观点本机关不予认可。

根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条之规定，本机关决定：

维持被申请人作出的不予立案决定。

如不服本决定，可以自接到本决定之日起15日内，向通海县人民法院提起行政诉讼。

                                                                                                                      2025年3月19日