通海县某房地产开发有限公司不服被申请人通海县水利局于2025年1月13日作出的水资源费缴纳通知书（通水资源费〔2025〕02号），提起行政复议案行政复议决定书（云通政行复决字﹝2025﹞第18号）

云南省通海县人民政府

行政复议决定书

云通政行复决字﹝2025﹞第18号

申请人：通海县某房地产开发有限公司。

法定代表人：李某。

被申请人：通海县水利局。

机构地址：通海县秀山街道礼乐西路31号。

法定代表人：飞冬丽，局长。

申请人通海县某房地产开发有限公司不服被申请人通海县水利局于2025年1月13日作出的水资源费缴纳通知书（通水资源费〔2025〕02号），向本机关申请行政复议，本机关于2025年3月12日依法予以受理。现已审理终结。

申请人请求：撤销被申请人通海县水利局作出的《水资源费缴纳通知书》（通水资源费〔2025〕02号）及《通海县水利局限期缴纳水资源费通知书》（通水资限缴字〔2025〕2号）。

申请人称：

被申请人通海县水利局分别向申请人通海县某房地产开发有限公司（以下简称“某公司”）送达二份《水资源缴纳通知》，通知称：被申请人水利局于2024年12月31日收到通海县审计局作出的《专项审计调查报告》（通审调报〔2024〕7号），根据该《专项审计调查报告》：1.2015年至2023年通海县某房地产开发有限公司申报的取水量为76011立方米，县水利局只有按照0.4元/立方米单价计收，但按照审计报告要求需按照4元/立方米单价计收，所以该期间的76011立方米每立方米少收3.6元，少收273639.60元；2.历年通海县某房地产开发有限公司少报水量76633立方米，76633立方米每立方米按4元单价需补缴306532元。为此要求申请人某公司履行少收、补缴水资源费的义务，申请人某公司认为，两份《水资源费缴纳通知》的依据不充分，不符合法律法规政策的规定，且依据为《专项审计报告》有失公平、公正，理由如下。

一、申请人某公司依法取用地下水及缴纳水资源费的事实。

申请人某公司开发的某项目经通海县人民政府及相关政府部门审批立项后投资建设，五证齐全，游泳馆属于某的配套建设项目。建设之初，相关政府职能部门告知因申请人项目所在地城市供水管网未覆盖，可以取用地下水，且地下水水资源费0.4元/立方米，因此申请人某公司才投资建设，且经玉溪市水利局主持召开专家论证后认定合规，并向申请人某公司核发取水证。申请人某公司于2015年6月份正式开始运营游泳馆，被申请人通海县水利局向申请人告知每月取水应做好台账登记，定期向被申请人通海县水利局缴纳每期水资源费。自2015年6月起至2023年止，申请人某公司均按规定向被申请人通海县水利局缴纳水资源费。

二、被申请人通海县水利局及相关职能部门未将水资源费征收标准调整告知申请人某公司，申请人某公司对此不存在任何过错。

自2015年起至2023年止，申请人某公司在缴纳每期水资源费时，被申请人水利局及相关政府职能部门并没有以口头或书面等任何方式告知申请人水资源费由0.4元/立方米调整为4元/立方米。水资源费调整涉及千家万户，关系民生政策，征收标准的调整应召开听证会，报批后向社会公开，并以各种合法方式告知具体用户。按《专项审计报告》指向的时间即从2013年起执行调整方案，若无论是制定单位，还是执行单位，能及时告知申请人某公司水资源费征收标准调整为4元/立方米，申请人某公司核算成本后及时决定是否继续取水运营游泳馆，但由于申请人某公司直到收到被申请人通海县水利局作出的《缴纳水资源费通知书》后才得知调整的情况。故申请人认为，若水资源费按4元/立方米标准征收，导致申请人投资及运营成本无辜扩大产生的亏损，应由相关过错的职能部门赔偿。

三、《专项审计调查报告》（通审调报〔2024〕7号）不客观、不公正，不能作为被申请人通海县水利局向申请人某公司催缴水资源费的依据。

通海县审计局作出的《专项审计调查报告》认定，从2015年至2023年期间申请人某公司少缴水资源费，应补缴水资源费580171.6元，可以看出《专项审计报告》的审计项目为2015年至2023年被申请人通海县水利局的财务情况，只有发现申请人某公司、通海县某有限责任公司出现，水资源费征收标准错误。水资源费征收区域为通海县城市规划区，申请人某公司查询相关通海县城市规划区涵盖主城区之外的多个乡镇（街道），在城市规划区内有多个取水单位，且这些单位均取得取水许可证，不定期向被申请人缴纳水资源费，但《专项审计报告》未审计出其他取水单位水资源费征收标准是0.4元/立方米，还是4元/立方米。申请人认为，通海县审计局是代表通海县人民政府对其他职能部门的财务收支是否合规的审计部门，审计工作应依法依规进行，其审计行为具有严肃性、公正性，但遗憾的是《专项审计报告》仅针对申请人某公司和通海县某有限责任公司。因此申请人认为，由于《专项审计报告》不全面、不客观、不公正，具有针对性，本着合法行政、合理行政的基本原则，该审计报告不能作为认定申请人存在违规行为的依据。

四、《专项审计调查报告》（通审调报〔2024〕7号）是依据通海县发展和改革局的通发该价格〔2013〕10号文件作出，属适用依据错误。

第一，从通海县发展和改革局作出的《关于调整通海县城供水价格的通知》（通发该价格〔2013〕10号）的行文内容看，该文件的执行单位为通海县供排水公司，并不是被申请人通海县水利局。

第二，被申请人通海县水利局是法律赋予核发地下水取水许可证的唯一法定单位，也是收取地下水取水水资源费的合法主体，该文件并没有抄送被申请人通海县水利局执行。

第三，该文件的主题词为“供水价格通知”，并非地下水资源费调整的通知。

第四，该文件的第七条是对供水价格政策的宣传方式作出了全面、具体的要求，并明确要求采取多种方式广泛地宣传、解释供水价格调整的有关政策，但如前所述，被申请人某公司在投资运营游泳馆数年期间内，没有任何单位或部门以口头或书面等任何方式，告知申请人某公司水资源费调整，这过错责任只应由有责任的单位承担。

第五，《专项审计报告》未能准确核定申请人某公司的取水量，被申请人通海县水利局依据审计报告要求申请人补缴水资源费是不妥当的。

申请人某公司投资建设游泳馆耗资500多万元，投资初期本着节约环保的原则，能使用的材料尽量使用，故存在除主体材料之外，部分装置设施等继续使用之前的旧材料、部件，其中游泳馆的水表就是使用旧水表。申请人某公司依据被申请人通海县水利局的安排做好每期用水台账登记并申报缴费，足以佐证《专项审计报告》认定的用水量是不客观的。

综上，申请人某公司认为，被申请人通海县水利局作出的两份《缴纳水资源费通知》的依据为《专项审计报告》，由于《专项审计报告》不合法、不客观、缺乏公平公正性，现为维护申请人某公司的合法权益，特依法申请行政复议。

被申请人答辩：

请求通海县人民政府查明本案事实后，依法复议作出裁决。

答辩理由：

一、关于本案深井取水许可情况

通海县某房地产开发有限公司（以下简称某公司）深井位于通海县秀山街道X。为振兴通海旅游事业，通海县发改局于2010年作出《关于开发建设通海玫瑰湾温泉旅游度假村项目的立项批复》（通发改基〔2010〕68号）文件，批复该项目立项。立项后，某公司于2013年4月委托云南地质工程勘察设计研究院编制了《通海县玫瑰湾温泉旅游度假村及周边村组供水井建设项目水资源论证报告书》，并经玉溪市水利局专业人员组成的专家组评审通过后，通海县水利局经取水许可审批程序向某公司发放了《取水许可证》，许可取水用途为：城镇生活取水，许可期限为：2013年7月1日至2018年6月30日。2018年6月到期前，经某公司提出延续申请，通海县水利局审查后，认为该深井取水条件未发生重大变化，按延续程序进行了延续审批，颁发了《取水许可证》，许可期限为：2018年7月1日至2023年6月30日。2023年6月30日到期后，某公司停止取水未申请延续。

二、关于本案深井的取水量及水资源费征收情况

通海县某房地产开发有限公司自主申报取水量，通海县水利局通过“双随机、一公开”的检查的方式，主要检查企业用水台账、水表，根据通海县某房地产开发有限公司的《用水台账》及相关情况说明，通海县某房地产开发有限公司2015年至2023年取水量实为76011立方米，与现场实际查看的通海县某游泳馆游泳进水口水表读数152，644立方米，相差76，633立方米，主要是因进水口安装的水表属于老表，安装之前有底数。通海县水利局按照0.4元/立方米，按实际取水量76011立方米收取水资源费。

2024年12月31日，通海县审计局《专项审计调查报告》认为该深井应按通海县某游泳馆游泳进水口水表读数152,644立方米，4元/方收取水资源费，故通海县水利局向某公司发出追缴通知。

三、水资源费征收依据及适用情况

自2011年以来，通海县水利局收到并执行的水资源费征收依据文件是以下两个：

1.《云南省物价局、云南省财政厅、云南省水利厅关于水资源费征收标准的通知》云价价格〔2011〕128号），2011年11月22日印发。

该文件中涉及本案深井水资源费征收标准的部分如下：二、综合考虑我省各地水资源状况，确定我省城市生活、工业等行业用水分类取水水资源收费指导标准为：

（三）地下水：城市规划区以外范围的生活用水0.20-0.40元，工业用水0.25-0.50元，其他用水0.40-0.80元。三、运用价格杠杆加强对城市地下水开采的调控。县级以上城市规划区范围内，地下冷水水资源费征收标准不得低于当地城市供水平均水价；地热水税费合计标准不得低于城市供水平均水价的2倍，具体标准由当地价格主管部门制定。

该文件以城市规划区为标准确定地下水水资源费征收标准，由于通海县发改局一直未制定通海县城市规划区地下水水资源费的征收具体标准，因此，通海县水利局参照“城市规划区以外范围的生活用水0.20-0.40元”执行。

2.《关于水资源费征收标准有关问题的通知》（发改价格〔2013〕29号）

该文件中涉及本案深井水资源费征收标准的部分如下：四、严格控制地下水过量开采。同一类型取用水，地下水水资源费征收标准要高于地表水，水资源紧缺地区地下水水资源费征收标准要大幅高于地表水；超采地区的地下水水资源费征收标准要高于非超采地区，严重超采地区的地下水水资源费征收标准要大幅高于非超采地区：城市公共供水管网覆盖范围内取用地下水的自备水源水资源费征收标准要高于公共供水管网未覆盖地区，原则上要高于当地同类用途的城市供水价格。

该文件的效力层级高于云价价格〔2011〕128号文件，且以“城市公共供水管网覆盖范围”区分地下水水资源费征收标准，因此，云价价格〔2011〕128号文件所规定的“县级以上城市规划区范围内，地下冷水水资源费征收标准不得低于当地城市供水平均水价”与发改价格〔2013〕29号文件不一致，应以发改价格〔2013〕29号文件为准，但“具体标准由当地价格主管部门制定”。

四、关于审计报告中引用的《关于调整通海县城供水价格的通知》（通发改价格〔2013〕10号）文件

该文件涉及有关水资源费征收的内容，但该文件系通海县发改局针对调整通海县城供水价格而专门制定，下发对象系通海县供排水有限公司，下发时间于2013年11月20日，抄送相关单位，但不包括通海县水利局。从该文件不公开发布，下发对象仅为通海县供排水有限公司，抄送单位不包括水行政主管部门通海县水利局来看，该文件是否属于在全县范围内具有普遍约束力的文件存疑。此外，该文件在核定县供排水有限公司水价时，也未对供排水有限公司的深井地下水取水成本计入4元/方的水资源费。

事实上，通海县水利局直到本次审计过程中，才从审计组知晓有这样一份文件存在，但时间已过去11年。由于该文件并非公开发布，并未下发、也未抄送通海县水利局，通海县水利局一直不知道《关于调整通海县城供水价格的通知》（通发改价格〔2013〕10号）文件的存在，无从了解，更无从执行。通海县内的取水单位也不可能知道这样一份文件的存在，当然也不可能主动履行，现在时间过去了11年之后，这样一份仅针对通海县供排水有限公司制定下发且不公开发布，也不抄送水行政主管部门的文件，对全县范围内除通海县供排水有限公司之外的其他单位是否追溯适用，请通海县人民政府复议裁决！

五、通海县乃至玉溪市价格主管部门未就城市规划区或城市管网覆盖范围内地下冷水水资源费征收标准制定具体标准

云价价格〔2011〕128号文件规定：县级以上城市规划区范围内，地下冷水水资源费征收标准不得低于当地城市供水平均水价，具体标准由当地价格主管部门制定。即便执行《关于水资源费征收标准有关问题的通知》发改价格〔2013〕29号），具体标准仍应由当地价格主管部门制定。但据了解，通海县乃至玉溪市及其他地州县均未制定地下冷水水资源费征收标准不低于当地城市供水平均水价的具体标准，也未实际执行。

城市规划区包括建成区、近郊区和控制区，通海县的城市规划将整个通海县均纳入了城市规划区，通海县水利局无权将城市规划区缩限解释为建成区，也无权任意放大。在价格主管部门未制定城市规划区或城市供水管网覆盖范围内的地下水水资源费具体征收标准的情况下，县水利局只能在全县范围内统一适用明确的征收标准。现实中，全省范围内的水资源费征收也都是这样做的。如果依据该文件对某公司深井按4元/方追缴水资源费，那么对全县各乡镇供水深井、企业深井也应当追缴，显然这是无法执行的。

六、通海县水利局以出台十余年后才发现的不具有普遍约束力且对其他公民、法人产生重大不利影响的文件，追溯追缴其他行政相对人水资源费是否符合法律规定？

中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》是依法治国的纲领性文件，该文件有关“深入推进依法行政，加快建设法治政府”部分确立了这样一些原则：

（一）行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为。行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。

（二）健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。

（三）全面推进政务公开。坚持公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。涉及公民、法人或其他组织权利和义务的规范性文件，按照政府信息公开要求和程序予以公布。

如前所述，本案要求通海县水利局追溯征缴水资源费的依据是新发现的通海县发改局于2013年11月20日出台的《关于调整通海县城供水价格的通知》（通发改价格〔2013〕10号），该文件系通海县发改局针对调整通海县城供水价格而专门制定，该文件不公开发布，下发对象系通海县供排水有限公司，抄送相关单位，但未抄送通海县水利局。通海县水利局知晓该文件是在11年之后的2024年11月，法无授权不可为，11年来，县水利局不知道该文件无从执行；11年后，法律、政策均发生很大变化，该文件的出台是否符合程序、是否公开、是否属于具有普遍约束力的文件、是否具有追溯追缴的效力，请县人民政府复议裁决，通海县水利局依裁决严格予以执行。

七、公民、法人的守法代价远大于违法代价是否符合法律的精神？

《中华人民共和国水法》第六十九条规定：有下列行为之一的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期采取补救措施，处二万元以上十万元以下的罚款；情节严重的，吊销其取水许可证：（一）未经批准擅自取水的；（二）未依照批准的取水许可规定条件取水的。根据该规定，即便取水人违法取水，行政处罚的罚款数额为2~10万元，而本案申请人取得取水许可证守法取水，却因行政机关事后发现11年前不曾公开的文件，再赋与申请人58万余元的缴费义务，远远超过违法取水所要付出的代价。行为人守法代价远大于违法代价是否符合法律的精神？

综上所述，通海县水利局在按要求对申请人追缴水资源费时遇到以上疑问，请复议机关依法给予裁决！

经审理查明：

一、申请人通海县某房地产开发有限公司于2013年7月1日取得取水许可证，原取水许可证编号：取水滇通字〔2013〕第002号，2018年7月延续换证后，取水许可证编号为取水滇通字〔2018〕第02号，取水地点：通海县秀山街道X；取水方式：凿井；取水量：9.200万立方米；取水用途：城镇生活用水；水源类型：地下水；有效期限：自2018年7月1日至2023年6月30日。2015年至2023年7月，申请人申报取水量共76011立方米。根据申请人用水统计台账，截至2015年5月31日水表底数为76625立方米。

二、被申请人通海县水利局按照《云南省物价局、云南省财政厅、云南省水利厅关于水资源费征收标准的通知》（云价价格〔2011〕128号）“地下水：城市规划区以外范围的生活用水0.2—0.4元”的标准对申请人收取水资源费，根据申请人申报的2015年自2023年7月的76011立方米用水量，被申请人按照0.4元/立方米的标准对申请人收缴水资源费共计30404.40元。

三、2024年12月30日，通海县审计局作出《专项审计调查报告》（通审调报〔2024〕7号），认为申请人以生活用水名义在通海县秀山街道X申请使用地下水，取水主要用于通海县某游泳馆用水。其中：2015年至2023年通海县某房地产开发有限公司申报的取水量为76011立方米，通海县水利局只按0.4元每立方米征收了水资源费30404.40元。根据相关文件规定，城市规划范围内的地下水水资源费应按4元/立方米的单价收取，水资源费应收304044元，通海县水利局因执收单价错误导致水资源少征收273639.60元；按照现场实际查看的通海县某游泳馆游泳进水口水表读数152644立方米计算，企业实际取水量少报76633立方米，根据4元/立方米计算，通海县水利局因取水量少计导致水资源费少征收306532元。

三、被申请人收到通海县审计局出具的《专项审计调查报告》后，于2025年1月13日作出《水资源费缴纳通知书》（通水资源费〔2025〕02号），按照申请人申报的取水量76011立方米及单价4元/立方米的标准，通知申请人2015年至2023年需补缴水资源费273639.60元、历年少报水量76633立方米按照4元/立方米的标准需补缴306532元，以上两笔合计需补缴580171.60                              元。

2025年2月12日，被申请人发出《通海县水利局限期缴纳水资源费通知书》（通水资限缴字〔2025〕2号），通知申请人自收到该通知书之日起7个工作日内办理缴款手续，逾期不缴纳，将按照《中华人民共和国水法》第七十条规定，从滞纳之日起按日加收千分之二的滞纳金，并处应缴或者补缴水资源费一倍以上五倍以下的罚款。

申请人对上述水资源费缴纳通知不服，提出行政复议申请，本机关于2025年3月12日依法予以受理。

以上事实有下列证据予以证明：

营业执照复印件、《取水许可证》《关于水资源费征收标准有关问题的通知》《云南省物价局、云南省财政厅、云南省水利厅关于水资源费征收标准的通知》《水资源费缴纳通知书》《通海县水利局限期缴纳水资源费通知书》、云南省非税收入一般缴款书、《云南省财政厅、国家税务总局云南省税务局、云南省水利厅关于云南省水资源税改革试点有关事项的通知》《专项审计调查报告》等材料。

本机关认为：

一、主体适格。根据《取水许可和水资源费征收管理条例》第三条第一款“县级以上人民政府水行政主管部门按照分级管理权限，负责取水许可制度的组织实施和监督管理。”、第三款“县级以上人民政府水行政主管部门、财政部门和价格主管部门依照本条例规定和管理权限，负责水资源费的征收、管理和监督。”及第三十一条“水资源费由取水审批机关负责征收；其中，流域管理机构审批的，水资源费由取水口所在地省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门代为征收。”的规定，被申请人通海县水利局对通海县辖区内的水资源费征收具有合法权限。

二、事实认定不清。根据《取水许可和水资源费征收管理条例》第二条第二款“取用水资源的单位和个人，除本条例第四条规定的情形外，都应当申请领取取水许可证，并缴纳水资源费。”的规定，本案中，申请人合法取得了取水许可证，且进行延续换证，2015年至2023年期间的取水行为均发生在取水许可证有效期内，故针对此期间内的取水量应当依法缴纳水资源费。

根据《取水许可和水资源费征收管理条例》第三十二条第一款“水资源费缴纳数额根据取水口所在地水资源费征收标准和实际取水量确定。”的规定，本案中申请人2015年至2023年的实际取水量以及水资源费征收标准是确定被申请人对申请人征收水资源费的关键数据。根据申请人提交的用水统计台账，截至2015年5月31日水表底数为76625立方米，即申请人主张该部分水量并不包含在其实际取水量内。被申请人根据通海县审计局出具的《专项审计报告》中按照现场实际查看的截至2024年申请人进水口水表读数152644立方米计算申请人的实际取水量，以此数据征收申请人2015年至2023年的水资源费。申请人、被申请人各自所主张的实际取水量数据相差及所涉水资源费金额相差甚大，对申请人权利义务影响重大，据此，本案中申请人的实际取水量为案件关键性争议焦点。

根据《中华人民共和国行政复议法》第四十四条第一款“被申请人对其作出的行政行为的合法性、适当性负有举证责任。”的规定，被申请人对申请人作出《水资源费缴纳通知书》（通水资源费〔2025〕02号）及《通海县水利局限期缴纳水资源费通知书》（通水资限缴字〔2025〕2号）的行政行为，应当对其作出的向申请人征收水资源的行政行为合法性和适当性承担举证责任，即需对申请人2015年至2023年的实际取水量负有提供证据的义务。但根据本案现有证据，不能查明申请人上述时间段的实际取水量，被申请人作为通海县辖区内的水行政主管部门，未充分履行调查义务，在尚未查清申请人所用水表安装时的新旧状态、是否存在底数、申请人所经营游泳馆体积大小、年平均用水量等情况下直接作出水资源费征收通知，存在行政行为所依据的事实认定不清的问题。

根据《中华人民共和国行政复议法》第六十四条之规定，本机关决定：

1.撤销通海县水利局作出的《水资源费缴纳通知书》（通水资源费〔2025〕02号）；

2.责令被申请人在法定期限内重新作出行政行为。

如不服本决定，可以自接到本决定之日起15日内，向通海县人民法院提起行政诉讼。

                                                          2025年5月9日