管某不服被申请人通海县自然资源局于2025年5月8日作出的通自然资罚字〔2025〕31号行政处罚决定书，提起行政复议案行政复议决定书（云通政行复决字﹝2025﹞第29号）

云南省通海县人民政府

行政复议决定书

云通政行复决字﹝2025﹞第29号

申请人：管某。

被申请人：通海县自然资源局。

机构地址：云南省玉溪市通海县行政新区宝月路4号。

法定代表人：张俊波，局长。

申请人管某不服被申请人通海县自然资源局于2025年5月8日作出的通自然资罚字〔2025〕31号行政处罚决定书，向本机关申请行政复议，本机关于2025年5月14日收悉，经审查后于5月19日依法予以受理，并适用普通程序进行审理，现已审理完毕。

申请人请求：撤销被申请人通海县自然资源局于2025年5月8日作出的编号为通自然资罚字〔2025〕31号《行政处罚决定书》。

申请人称：

申请人于2025年2月15日收到通海县自然资源局作出的《行政处罚听证告知书》（编号：通自然资告字〔2025〕22号），该告知书认定申请人未经依法批准，于2024年初违法占用四街镇十街村委会集体土地施工建设简易房，并拟作出以下行政处罚：1.责令退还非法占用的土地464.00平方米；2.没收符合土地利用总体规划的土地（17.00平方米）上新建的建筑物和其他设施；3.限期三十天拆除违反土地利用总体规划的土地（447.00平方米）上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；4.处以罚款共计143，950.00元。

申请人在接到该通知后，立即采取行动，主动去自然资源局提供材料申请书说明部分情况，相关部门工作人员接待后说：让申请人回家等通知就可以了，他们会处理，在家等通知就行。之后就没有关于这个事情的任何消息，于2025年5月8日，申请人突然收到通海县自然资源局的《行政处罚决定书》，编号：通自然资罚字〔2025〕31号），行政处罚：1.责令退还非法占用的土地464.00平方米；2.没收符合土地利用总体规划的土地（17.00平方米）上新建的建筑物和其他设施；3.限期三十天拆除违反土地利用总体规划的土地（447.00平方米）上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；4.处以罚款共计143，950.00元。行政处罚履行方式和期限：1.管某应当在自收到本行政处罚决定书之日起三十日内退还非法占用的通海县四街道镇十街村委员会464.00平方米土地，自行拆除在非法占用的通海县四街镇十街村民委员会447.00平方米土地上的新建建筑物和其他设施，恢复土地原状。2.管某应当在自收到本行政处罚决定书之日起十五日内，到国家金库通海县支库缴纳以上款项（收款单位：通海县财政局，账号：XXXX），逾期不缴纳罚款的，每日按照罚款数额的百分之三加处罚款。

申请人对通海县自然资源局作出的《行政处罚决定书》太过严重，申请人无法承担，也无力承担，这样的行政处罚决定书直接导致本来就收入不高的家庭将要面临雪上加霜，无法生活的局面，高额的罚款，高额的逾期金额，每天的逾期罚款高达人民币4500元，相当于普通农民家庭一年的年收入。一天的逾期罚款就相当于普通农民家庭一年的收入。这样的处罚决定书令申请人无法承担。申请人也是中华人民共和国的合法公民，因为不清楚相关的规定，在不知情的情况下，违反了相关规定。家庭情况：有90多岁的老父亲，家里配偶血压也高，每天都要吃药来维持。事情起因：本人因为经济收入过低，生活困难，通过网络，在家看电视，刷抖音的时候，了解到有新型培育和无土种植的农作物，本人通过了解和介绍，这种新型的无土种植和培育的农作物可以快速让农民实现经济增收和发展。23年底就开始学习和了解这个无土种植和培育的方式方法。

事情经过因为需要地点种植和发展，于2024年年初开始计划建备简易的大棚。施工搭建的过程中，发现简易大棚不适应培育和无土种植这种作物，就搭建了简易房。简易房于2025年年初完成全部搭建。

申诉理由：在整个搭建过程中，未接到任何单位和个人的通知和告知。本人家庭收入也低，建盖这个简易房也是贷款和亲朋好友借款建盖，本来想通过发展新型农产品作物来增加收入，改善生活。因不清楚相关规定和没有单位和个人告知不支持这种发展新型农业的行为，导致在简易房建盖完成后才收到如此严重的行政处罚告知，致使本来就收入不高的家庭，将要面临雪上加霜，无法生活的局面。具体理由：

一、未尽到告知义务：处罚书中提到的违建简易房，在整个建设过程中，并未出现任何单位或个人出具过任何书面形式的告知函，未出现任何的单位或个人明确告知搭建简易房是违法行为处罚书中所提到的违法建筑，方圆1公里内，有多处与认定违建的简易房相似的建筑。申请人所建简易房主要用于农产品等农业生产相关用途、符合农用地使用政策。

二、未考虑实际情况：申请人所建简易房主要用于农业生产相关用途，符合《中华人民共和国土地管理法》第四条，关于农用地使用的规定，不应该被认为是违法占用。

三、处罚过重：自然资源局依据《云南省自然资源行政处罚裁量权标准》对申请人处以高额罚款和高额的逾期罚金，但未重点考虑申请人的实际经济状况及违法行为的轻微性质、处罚明显过重，不符合《中华人民共和国行政处罚法》第五条关于“过罚相当”的原则。

四、程序不当：未充分保障申请人的陈述、申辩权利：通海自然资源局在作出行政处罚决定前，未听取申请人的陈述和申辩，组织听证，也未对申请人提供的证据材料进行核实，违反《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条关于保障当事人权利的规定。

综上原因，请求通海县人民政府酌情处理，予以撤销通自然资罚字〔2025〕31号的行政处罚。

被申请人答辩：

请求通海县人民政府查明事实之后，依法维持通自然资罚字﹝2025﹞31号行政处罚决定，驳回申请人的行政复议申请请求。根据行政复议答复通知书的要求，现答复如下：

通海县自然资源局四街管理所巡查发现，管某涉嫌未经依法批准，于2024年初违法占用四街镇十街村委会集体土地施工建设简易房。通海县自然资源局于2025年2月12日组织人员进行立案调查，立案号：通自然资立（2025）7号。经实地勘验、询问、调查查明，管某未经依法批准，于2024年初违法占用四街镇十街村委会集体土地施工建设简易房。2025年2月13日，经委托通海XX测绘事务有限公司对现场进行位置勘测、面积量算等测绘工作，管某违法占用土地面积为464.00平方米。占用地范围套合《通海县2023年土地利用变更调查数据库》地类为：农用地447.00平方米，其中耕地（水田）43.00平方米，其它农用地（其它园地）404.00平方米；建设用地（农村宅基地）17.00平方米；套合《通海县国土空间规划及“三区三线”划定图（局部）》为：农用地447.00平方米，其中永久基本农田43.00平方米，其他农用地（其他园地）404.00平方米；建设用地（农村宅基地）17.00平方米。

管某未经依法批准，于2024年初违法占用四街镇十街村委会集体土地施工建设简易房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十四条。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五十七条、《云南省自然资源行政处罚裁量权基准》附件2第五项之规定拟作出如下行政处罚：1.责令管某退还非法占用的土地面积464.00平方米，没收符合土地利用总体规划土地（17.00平方米）上新建的建筑物和其他设施；限期三十天拆除在违反土地利用总体规划土地（447.00平方米）上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。2.管某未经依法批准违法占用四街镇十街村委会集体土地施工建设简易房的行为，处以违法占用永久基本农田（43.00平方米）每平方米900.00元的罚款，违法占用其他农用地（404.00平方米）每平方米250.00元的罚款，违法占用建设用地（17.00平方米）每平方米250.00元的罚款，共计罚款人民币143950.00元。

我局于2025年3月18日，将通自然资告字﹝2025﹞22号《行政处罚告知书》、通自然资听告字﹝2025﹞22号《行政处罚听证告知书》送达当事人。2025年5月8日，将通自然资罚字﹝2025﹞31号《行政处罚决定书》送达当事人。

2025年5月19日，当事人管某提出行政复议申请，辩解称：1、收到《行政处罚听证告知书》后，曾主动对接过办案部门，在无回复的情况下，突然收到《行政处罚决定书》；2、行政处罚决定太过严重，无法承受；3、申请人所建简易房主要用于新型的农产品培育和无土栽培，符合农用地使用政策；4、在建设过程中没有任何单位或个人告知当事人搭建简易房是违法行为；5、周围有多处与违建简易房相似的建筑。

通海县自然资源局依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《玉溪市国土资源行政处罚自由裁量权基准制度》、《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》等法律法规的规定查处违法案件，并无不当。主要理由如下：

1.针对当事辩称的突然收到《行政处罚决定书》问题。我局于2025年3月18日，将通自然资告字﹝2025﹞22号《行政处罚告知书》、通自然资听告字﹝2025﹞22号《行政处罚听证告知书》送达当事人后，于2025年3月19日收到当事人管某提交的陈述申辩书。2025年3月19日当事人提交陈述申辩书，通海县自然资源局于2025年3月19日受理管某提出的申辩，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十五条第一款之规定，对管某提出的事实和理由进行复核。2025年4月7日，提交局会议讨论，经重新复核案件调查证据材料及相关法律法规规定，认为案件违法事实清楚、证据充分、申辩理由不成立，当事人应当为其违法行为承担责任。同时，当事人管某在规定的期限内未申请举行听证。上述事宜或内容在2025年5月8日送达的通自然资罚字﹝2025﹞31号《行政处罚决定书》中也有明确的书面阐述。因此，不存在突然收到行政处罚决定书一说，执法程序自然不存在不合法问题。

2、针对本次当事人辩称的其他事由。在收到当事人管某提交的陈述申辩书后，调查人员已重新复核过案件调查证据材料及相关法律法规规定（本次辩称的其他事由与2025年3月19日当事人提交陈述申辩书所述事由相同）。结果如下：①依据《中华人民共和国土地管理法》第五十三条“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府自然资源主管部门提出建设用地申请，经自然资源主管部门审查，报本级人民政府批准。”的规定，申请人使用土地前需向有批准权的机关进行申请审批。②经现场核实，申请人实际用途是鲜花加工制作干花，地面已硬化并建盖简易房。实际使用用途与申诉书中描述用途不一致。③依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五十七条、《云南省自然资源行政处罚裁量权基准》附件2第五项之规定作出行政处罚，适用法律准确，处罚适当，与当事人的违法行为罚责相当。

综上，通海县自然资源局对申请人作出行政处罚，执法主体、执法程序、执法权限合法，认定事实清楚，证据充分，处罚适当。我局作出的通自然资罚字﹝2025﹞31号行政处罚决定书应被依法维持。

经审理查明：

一、2024年11月28日，因申请人未经批准擅自占用十街集体土地建钢架厂房，被申请人下辖四街自然资源所当场向其下发责令停止自然资源违法行为通知书、责令改正违法行为通知书（通自然资停字﹝2024﹞第140号、通自然资改字﹝2024﹞第140号）。

二、被申请人下辖四街自然资源所巡查发现，管某涉嫌未经依法批准，于2024年初违法占用四街镇十街村委会集体土地施工建设简易房，被申请人于2025年2月12日组织人员进行立案调查，立案号：通自然资立（2025）7号。

三、2025年2月12日，被申请人向申请人进行询问，并制作询问笔录由其本人签字，申请人自认案涉土地为个人承包地，2024年上半年开始在案涉地块上填占打好地基并建设简易房，该地块东边是一条土路，南边是田地，西边是水泥地，北边是育苗的大棚，四周都有围墙，在该地块上建设未办理过相关农用地转用手续。2025年2月13日，被申请人向通海县十街村民委员会陈某就案件事实进行询问调查，并制作询问笔录由其签字。

四、2025年2月12日，在申请人在场情况下，被申请人对申请人违法占地事实进行现场勘验，并制作现场勘验笔录由申请人本人签字，查明申请人违法占用地块用途为鲜花包装分拣。

五、对申请人管某未经依法批准，于2024年初违法占用四街镇十街村委会集体土地施工建设简易房这一违法事实，2025年2月13日，经被申请人委托通海XX测绘事务有限公司对现场进行位置勘测、面积量算等测绘工作，管某违法占用土地面积为464.00平方米。占用地范围套合《通海县2023年土地利用变更调查数据库》地类为：农用地447.00平方米，其中耕地（水田）43.00平方米，其它农用地（其它园地）404.00平方米；建设用地（农村宅基地）17.00平方米；套合《通海县国土空间规划及“三区三线”划定图（局部）》为：农用地447.00平方米，其中永久基本农田43.00平方米，其他农用地（其他园地）404.00平方米；建设用地（农村宅基地）17.00平方米。

六、2025年2月27日，被申请人召开违法案件审理会议，对申请人违法占地事实进行集体讨论。2025年3月5日，被申请人对本案进行法制审核。

七、2025年3月18日，被申请人制发通自然资告字﹝2025﹞22号《行政处罚告知书》、通自然资听告字﹝2025﹞22号《行政处罚听证告知书》，同日送达当事人。2025年3月20日，被申请人收到申请人提出的行政处罚申诉书。2025年4月7日，被申请人对申请人提出的陈述申辩意见进行集体讨论并复核后，认为：因申请人未办理过土地使用手续，违反了《中华人民共和国土地管理法》相关规定，且依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五十七条、《云南省自然资源行政处罚裁量权基准》附件2第五项之规定作出处罚，法律适用准确，决定不予采纳申请人陈述申辩意见，维持拟作行政处罚内容。

八、管某未经依法批准，于2024年初违法占用四街镇十街村委会集体土地施工建设简易房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十四条。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五十七条、《云南省自然资源行政处罚裁量权基准》附件2第五项之规定拟作出如下行政处罚：1.责令管某退还非法占用的土地面积464.00平方米，没收符合土地利用总体规划土地（17.00平方米）上新建的建筑物和其他设施；限期三十天拆除在违反土地利用总体规划土地（447.00平方米）上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。2.管某未经依法批准违法占用四街镇十街村委会集体土地施工建设简易房的行为，处以违法占用永久基本农田（43.00平方米）每平方米900.00元的罚款，违法占用其他农用地（404.00平方米）每平方米250.00元的罚款，违法占用建设用地（17.00平方米）每平方米250.00元的罚款，共计罚款人民币143950.00元。2025年5月8日，将通自然资罚字﹝2025﹞31号《行政处罚决定书》送达当事人。

申请人收到行政处罚决定书后不服，于2025年5月14日向本机关申请行政复议，本机关于2025年5月19日依法受理。

以上事实有下列证据予以证明：

1.申请人提交的行政处罚决定书、行政处罚申辩书、植物芽菜无土培育学习资料等材料；2.被申请人提交的管某违法案件卷宗等材料。

本机关认为：

一、执法主体适格。《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款规定：“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”本案中，被申请人通海县自然资源局作为通海县人民政府自然资源主管部门，对通海县辖区内违反土地管理法律、法规的行为，具有监督检查的法定职责。

二、事实认定清楚。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，申请人2024年初填占四街镇十街村委会集体土地施工建设简易房，属于建设占用土地；申请人违法占用地类包括永久基本农田（43.00平方米）、其他农用地（404.00平方米）、建设用地（17.00平方米），须由有权部门审批，依法办理土地征收及农用地转建设用地审批手续，申请人未提供合法用地审批手续。故被申请人以此认定申请人违法占地事实清楚。

三、法律适用准确。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五十七条规定，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米100元以上1000元以下。本案中，被申请人于2024年11月28日向申请人下发责令停止自然资源违法行为通知书、责令改正违法行为通知书（通自然资停字﹝2024﹞第140号、通自然资改字﹝2024﹞第140号），该户暂时停工。根据《云南省自然资源行政处罚裁量权实施办法》第七条第一款规定，依法应当责令改正后再给予行政处罚的违法行为，应当先责令当事人限期改正。逾期不改正的，依法给予行政处罚。因申请人下发行政处罚决定前，申请人未发生《云南省自然资源行政处罚裁量权实施办法》第九条规定的依法从轻或者减轻主动消除或者减轻违法行为危害后果的行为，故被申请人依据《云南省自然资源行政处罚裁量权基准》附件2第五项之规定，针对申请人未经批准违法占用永久基本农田（43.00平方米）属严重裁量阶次，处每平方米900.00元的罚款；违法占用其他农用地（404.00平方米）属较轻裁量阶次，处每平方米250.00元的罚款；违法占用建设用地（17.00平方米）属较轻裁量阶次，处每平方米250.00元的罚款。因此，被申请人作出的行政处罚并无不当。

四、程序合法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十八条第一款规定，有下列情形之一，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定：（一）涉及重大公共利益的；（二）直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；（三）案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；（四）法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。2025年3月5日，被申请人对本案进行法制审核。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。2025年3月18日，被申请人依法向申请人告知陈述、申辩以及听证的权利。2025年3月20日，被申请人收到申请人提出的行政处罚申诉书。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十五条规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人陈述、申辩而给予更重的处罚，被申请人对申请人提出的陈述申辩意见进行集体讨论并复核后，认为：因申请人未办理过土地使用手续，违反了《中华人民共和国土地管理法》相关规定，且依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五十七条、《云南省自然资源行政处罚裁量权基准》附件2第五项之规定作出处罚，法律适用准确，决定不予采纳申请人陈述申辩意见，维持拟作行政处罚内容。因此，被申请人作出行政处罚决定程序合法。

综上，被申请人通海县自然资源局于2025年5月8日作出的通自然资罚字〔2025〕31号行政处罚决定书，事实认定清楚，法律适用准确，程序合法，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条的规定，本机关决定：

维持被申请人通海县自然资源局于2025年5月8日作出的通自然资罚字〔2025〕31号行政处罚决定书。

如不服本决定，可以自接到本决定之日起15日内，向通海县人民法院提起行政诉讼。

2025年7月8日