刘某不服通海县卫生健康局2025年5月26日作出的《关于刘某暂停执业活动的通知》，提起行政复议案行政复议决定书（玉通政复〔2025〕52号）

通海县人民政府

行政复议决定书

玉通政复〔2025〕52号

申请人：刘某。

被申请人：通海县卫生健康局。

机构地址：云南省玉溪市通海县行政新区宝月路5号。

法定代表人：张晖，局长。

刘某不服通海县卫生健康局2025年5月26日作出的《关于刘某暂停执业活动的通知》，向通海县人民政府申请行政复议，本机关于2025年7月29日依法予以受理，于2025年8月22日当面听取了申请人委托代理人代为陈述申请人的意见，并适用普通程序审理。本案现已审理终结。

申请人请求：1.依法裁决被申请人将申请人2022-2024年度国家医师定期考核周期内的定期考核直接判定为不合格及制作下发《关于对刘某暂停执业活动的通知》的具体行政行为违法。2.依法撤销被申请人直接判定的国家医师定期考核不合格决定。3.依法撤销被申请人制作下发的《关于对刘某暂停执业活动的通知》。

事实和理由：

2022年11月至2023年5月，通海县新型冠状病毒、甲型流感疫情相继爆发，大面积交叉感染，全县医疗资源面临巨大冲击，公共卫生应对措施十分无力，病人就医非常困难。在此期间，申请人按照国家相关诊疗规范和要求，认真负责地实施紧急医疗救助法定职责与义务，积极救治被感染病人，医治过程严格遵从国家卫生健康部门的诊疗规范，按照谨慎安全的原则进行救治。

申请人在疫情期间的紧急时期，积极开展的救治行为，没有违法的主观故意，没有产生任何不良社会危害，没有发生因我诊所的医治行为造成就诊患者伤残、死亡等人身伤害案件，履行了国家法律法规规定的法定救治职责和义务，为前来就诊的病人提供了及时有效的紧急医疗救助服务，也为通海县的人民健康事业作出了应有的贡献。

被申请人于2022年11月18日对申请人所在的医疗机构以“超范围行医”为由作出第一次行政处罚决定后，申请人考虑到我县当时感染患者多发高发、疫情形势严峻复杂的实际（当年11月23日起通海县即实施了一周的“全县封控管理”的紧急措施），本着救人优先的原则，并且单方面善意地认为被申请人的工作职责与申请人的目标都是为了“保障人民生命健康”，因此没有提出行政复议和行政诉讼，而是服从了被申请人的行政处罚、及时全额一次性缴纳了罚款。

被申请人于2023年6月14日再次对申请人所在的医疗机构以“超范围行医”为由作出行政处罚决定。后经申请人申请，贵行政复议机关撤销了被申请人的通卫医罚字〔2023〕3号《行政处罚决定书》，并责令其在法定时限内重新作出新的行政行为。申请人为避免再受到被申请人的不公正处罚，分别提请玉溪市中级人民法院一审、云南省高级人民法院二审，两级法院均判决维持了贵机关的行政复议决定。

2024年9月3日，被申请人在没有经过立案、调查等行政处罚行为的法定程序，没有充分考虑疫情大面积传播感染的客观事实情况，重新作出了通卫医罚〔2024〕1号行政处罚决定。2024年9月14日，申请人向贵机关申请行政复议，贵机关于2024年11月12日作出云通政行复决字〔2024〕第22号行政复议决定【认定被申请人的通卫医罚〔2024〕1号行政处罚决定程序违法，但对申请人权利不产生实际影响，故依法不予撤销】。申请人出于修复与被申请人的关系、恢复正常诊疗工作秩序考虑，未再提起行政诉讼。2025年1月23日，被申请人向通海县人民法院申请强制执行，通海县人民法院于2025年3月21日、3月26日分别从申请人的个人银行账号内完成强制执行案款扣划。

2025年1月，申请人报名参加了国家医师定期考核考试（2022年1月至2024年12月周期）。被申请人于2025年3月17日，以申请人“职业道德不合格”为由将申请人的本次考试直接判定为不合格。2025年5月26日，被申请人又对申请人制作下发了《关于对刘某暂停执业活动的通知》：暂停刘某执业活动3个月（自2025年5月27日起到2025年8月26目止）。

一、被申请人的事实认定错误。

申请人在疫情期间的积极救治发热病人行为是合法的，符合《中华人民共和国医师法》第二十七条规定：“对需要紧急救治的患者，医师应当采取紧急措施进行诊治，不得拒绝急救处置”；符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条规定：“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚”；符合2001年国家卫生部《关于医师执业注册中执业范围的暂行规定》第五条第一款规定：医师注册后对病人实施紧急医疗救护的，不属于超范围执业；符合国务院《医疗机构管理条例》第三条明确规定：“医疗机构以救死扶伤，防病治病，为公民的健康服务为宗旨”。据上述相关法律法规规定，申请人在疫情期间的紧急救治行为不属超范围行医，不应当受到被申请人的行政处罚，被申请人认定申请人超范围行医是错误的。

二、被申请人的行政行为存在严重违法。

1.被申请人针对申请人所在医疗机构实施的两次行政处罚行为是违法行政行为。被申请人的上述两次行政处罚行为已明显违反了申请人上述所列举的法律法规规定，且已被贵机关依据相关法律法规认定为违法。

2.被申请人自2025年3月以来针对申请人的两个行政决定是严重违法行政行为。理由有六：

一是被申请人以“职业道德不合格”为由将申请人的本次国家医师定期考核直接判定为不合格，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”；第四十五条“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人陈述、申辩而给予更重的处罚”。2025年3月17日，申请人得知自己的考核结果实际判定为“职业道德不合格”后，认为申请人一直未被认定为违反了《中华人民共和国医师法》，被申请人之前所实施的两次行政处罚均是针对申请人所在的医疗机构的、根本没有针对申请人本人，随即向被申请人相关工作人员进行了申诉，请求其具体说明申请人“职业道德不合格”包括哪些情形、认定依据是什么，但被当面驳回并被告知等待，之后就等来了暂停执业活动和参加脱产培训通知。自2023年以来，被申请人对申请人的合法诉求和依法维权行为极为不满，肆意处处针对、精准打击报复申请人，根本没有反思其所实施具体行政行为的合法性与适当性，行政执法行为非常不专业，这也是申请人对其实施的行政处罚一直不接受、不认可的原因。

二是被申请人作出的国家医师定期考核直接判定为不合格和制作下发《关于对刘某暂停执业活动的通知》的行政行为违反了《中华人民共和国行政处罚法》关于行政处罚种类及形式的明确规定。被申请人的两次行政行为，从相关法律法规规定、行政行为对象、最终结果看，均为对申请人的行为、资格罚，应该是被申请人的行政处罚决定，明显违反了《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定。

三是被申请人的行政行为违反了《中华人民共和国医师法》等法律法规的相关规定。被申请人没有依据疫情发生时申请人积极救治发热病人的客观事实背景，罔顾相关法律法规的明确规定，没有考虑申请人不存在违反《中华人民共和国医师法》中第五十五条、第五十六条、第五十七条、第五十八条规定的行为，不存在违反国家卫生部《医师定期考核管理办法》、云南省卫生健康委《云南省医师定期考核实施细则（试行）》中对14种职业道德不合格情形规定的行为，将申请人直接判定为“医师职业道德不合格”并予以“暂停执业活动三个月”处罚，致申请人的合法权益受到严重侵害，造成了十分恶劣的后果，申请人将依法依规通过相关途径提出诉求。

四是被申请人的医师定期考核认定属于行政确认，这也是行政执法范畴，所有行政执法活动包括行政确认的作出均需于法有据，需详实提供判定不合格的事实依据（如投诉记录、违规证据），但被申请人均未提供，这属于滥用行政裁量权、肆意执法，更无理的是在申请人向被申请人申请给予行政确认执法事实依据、法律依据等解释时被申请人采用拖延战术不予答复，这属于行政不作为。且送达申请人考核结果认定的法律文书未详细载明如有异议的救济途径？这属于行政执法行为严重程序违法，按行政处罚法规定应予撤销。

五是暂停执业活动属于行政处罚，必须遵守《中华人民共和国行政处罚法》程序，即必须履行立案、调查、告知、听证（必要时）等程序。但被申请人作出该处罚均未严格依法履行行政处罚程序，仅以一纸文书囊括代替，涉嫌程序严重违法，应予立即撤销。且与考核不合格行政处罚一样，暂停执业活动同样未书面告知处罚理由、依据及申辩权，该处罚应属无效。

六是被申请人多次以“超范围行医”处罚，但此前处罚已被法院和复议机关认定违法，针对被申请人认为的所谓“违法行为”，被申请人变着法既处罚了诊所又处罚了医师，这明显存在重复追责、肆意扩大处罚和打击报复嫌疑，与法律规定不符也严重违背法治精神。

综上，申请人认为被申请人枉顾疫情发生的事实背景且不汲取上次行政处罚行为被依法撤销的经验教训，作出的行政决定于法于情于理都是不正确的，被申请人上述针对申请人的多项行政执法极为不当，存在程序严重违法、事实依据不足、法律适用错误等多个错误，既是无效行政行为更应予以立即撤销。恳请通海县人民政府依法作出客观公正的复议决定！

被申请人答辩：

答复目的：请求复议机关依法驳回被答辩人的复议申请，维持答辩人2025年5月23日依据云南省卫生健康委办公室2025年5月19日印发的《关于做好2024年度医师定期考核不合格和未按规定参加定考人员暂停执业及技能培训工作的通知》要求，对被答辩人作出的管理措施。

事实及理由：

一、考核对象认定无误

根据《云南省医师定期考核实施细则（试行）》（以下简称《考核实施细则》）第三条规定依法取得医师资格，经注册在医疗、预防、保健机构中执业满两年，且仍从事医疗执业工作的执业（助理）医师，其定期考核适用本细则。医师刘某，女，1974年12月17日出生，2006年12月1日在通海县卫生局注册执业医师，编码：11053042300XXXX，医师资格证书编码：20025311053242474121XXXX。刘某自行开设诊所至今仍在从事医疗执业工作。《中华人民共和国医师法》第四十二条明确规定国家实行医师定期考核制度。县级以上人民政府卫生健康主管部门或者其委托的医疗卫生机构、行业组织应当按照医师执业标准，对医师的业务水平、工作业绩和职业道德状况进行考核，考核周期为三年。医师根据执业注册时间参加相应年度的考核。根据执业注册时间刘某报名参加第七周期（2022-2024年度）医师定期考核。经核实，刘某作为第七周期（2022-2024年度）医师定期考核对象符合相关法律法规的规定。

二、事实认定无误

医师刘某因超出执业注册核准登记范围开展诊疗活动，被通海县卫生监督局于2022年11月18日和2023年6月25日分别两次处以警告及罚款的处罚（通卫医罚字〔2022〕3号、通卫医罚字〔2023〕3号）。根据《医师定期考核管理办法》第十九条“国家实行医师行为记录制度。医师行为记录分为良好行为记录和不良行为记录。良好行为记录..;不良行为记录应当包括因违反医疗卫生管理法规和诊疗规范常规受到的行政处罚、处分，以及发生的医疗事故等。医师行为记录作为医师考核的依据之一”规定，医师刘某在考核周期内存在不良行为记录的事实清楚。根据《医师定期考核管理办法》第二十二条、第二十七条及《云南省医师定期考核实施细则（试行）》第二十三条、第二十四条，考核机构（通海XX医院）认定刘某在本考核周期内考核不合格。并由通海县卫生健康局（定考办）核实，上报市卫生健康委。此考核过程依据法律法规正确，当事人违法违规事实清楚，认定无误。

三、管理措施适当

被答辩人存在超范围行医的主观故意。2022年4月7在日常检查中发现被答辩人存在超范围行医行为，通海县卫生监督局并于当日下达卫生监督意见书，已经明确告知被答辩人不可超出执业范围行医。2022年11月10日开展卫生监督检查，又发现被答辩人超范围行医，作出行政处罚，罚款人民币1万元整，没收违法所得460元，责令立即改正违法行为；2023年4月23日，在国家卫生县城复审市级现场考核评估组暗访过程中再次发现超范围行医问题，被答辩人一而再再而三地违反法律的规定，其行为影响恶劣，在自由裁量权的基础上，重新作出的行政处罚罚款2万元，没收违法所得577元，并责令立即改正违法行为的行政处罚。被答辩人的行为属于屡教不改，对于行政机关在监督检查和执法过程中指出的违法行为被答辩人并没有整改到位，属于主观故意再次违法。

答辩人根据《医师定期考核管理办法》第二十六条规定，对考核不合格的医师，卫生行政部门责令其暂停执业活动3个月是基于医师定期考核制度，为提高医师素质和执业水平而采取的管理措施，目的是促使医师接受培训和继续医学教育，以达到执业要求，属于行业内部考核管理，并非因医师违反行政管理秩序而给予的行政惩戒，因此，不适用《中华人民共和国行政处罚法》。

综上，答辩人2025年5月23日依据云南省卫生健康委办公室2025年5月19日印发的《关于做好2024年度医师定期考核不合格和未按规定参加定考人员暂停执业及技能培训工作的通知》要求，对被答辩人作出的管理措施应予维持。

经审理查明：

一、2023年被申请人对申请人所经营刘某诊所进行现场检查，发现申请人超出其《执业医生执业证书》及《医疗机构执业许可证》登记核准的妇产科专业开展诊疗活动。2024年9月3日，被申请人作出通卫医罚〔2024〕1号《行政处罚决定书》，对刘某诊所处以警告、罚款人民币20000元、没收违法所得人民币577元的行政处罚，同时责令立即改正违法行为。2024年11月11日，通海县人民政府作出云通政行复决字〔2024〕第22号《行政复议决定书》，认定该行政处罚决定事实认定清楚、法律适用正确，程序违法，但对被处罚人刘某诊所权利义务不产生实际影响，故根据《中华人民共和国行政复议法》第六十五条第一款第（一）规定，确认通卫医罚〔2024〕1号《行政处罚决定书》违法但不予撤销。

二、2024年12月被申请人组织开展2024年第七周期（2022年1月至2024年12月）医生定期考核，申请人参加此次考核。后被申请人依据申请人在考核周期内跨执业类别进行执业活动、其所经营刘某诊所被行政处罚，认定申请人考核不合格。2025年5月26日，被申请人根据《中华人民共和国医师法》第四十二条、《医师定期考核管理办法》第二十六条及云南省卫生健康委员会、通海县卫生健康局《关于做好2024年度医师定期考核不合格人员和未按规定参加定考人员暂停执业及技能培训工作的通知》，下发《关于对刘某暂停执业活动的通知》，暂停申请人执业活动3个月（自2025年5月27日起至2025年8月26日止），待再考核合格后方可继续执业。

申请人不服上述处理决定，向本机关提起行政复议。

以上事实有下列证据予以证明：

1.申请人提供的营业执照副本、身份证复印件、行政处罚决定书、考核不合格页面截图、通海县卫生健康局关于对刘某暂停执业的通知、微信聊天截图等资料；2.被申请人提供的案件卷宗。

本机关认为：

本案中，被申请人根据《中华人民共和国医师法》第四十二条的规定组织开展医师定期考核，属于管理措施，而非行政处罚。行政处罚的核心特征是“对违反行政管理秩序的行为予以惩戒”，需符合《中华人民共和国行政处罚法》规定的处罚种类，且以制裁违法为主要目的。而本案中被申请人作出的暂停执业决定，依据的是《中华人民共和国医师法》第四十二条、《医师定期考核管理办法》中关于医师考核的专门规定，目的是“促使考核不合格的医师达到执业要求”（《医师定期考核管理办法》第二十六条），属于行业内部的资质管理措施，而非对“新的违法行为”的惩戒。二者的法律依据、行为目的存在本质区别：前者基于“考核结果不合格”的事实，目的是促使执业医师资质提升，而后者基于“违反行政管理秩序”的事实，目的是“违法惩戒”，故案涉处理决定不属于行政处罚。

根据《医师定期考核管理办法》第二十七条第三项及《云南省医师定期考核实施细则》第二十四条第三项，医师在考核周期内跨执业类别进行执业活动的，考核机构应当认定为考核不合格。本案中，申请人在考核周期内超出其《执业医生执业证书》登记核准的执业类别开展诊疗活动，该违法事实经生效的通卫医罚〔2024〕1号《行政处罚决定书》及云通政行复决字〔2024〕第22号《行政复议决定书》予以认定，故申请人的行为违反了上述规定，被申请人据此认定其考核不合格事实清楚。被申请人根据《中华人民共和国医师法》第四十二条第四款“对考核不合格的医师，县级以上人民政府卫生健康主管部门应当责令其暂停执业活动三个月至六个月，并接受相关培训。暂停执业活动期满，再次考核，对考核合格的，允许其继续执业。”及《医师定期考核管理办法》第二十六条，责令申请人暂停执业三个月处理适当。

综上，依照《中华人民共和国行政复议法》第六十八条规定，本机关决定：维持被申请人2025年5月26日作出的《关于刘某暂停执业活动的通知》。

申请人如不服本决定，可以自收到本决定书之日起15日内依法向人民法院提起行政诉讼。

                            2025年9月24日