陈某不服通海县自然资源局于2025年9月1日作出的通自然资罚字〔2025〕53号行政处罚决定书，提起行政复议案行政复议决定书（玉通政复〔2025〕65号）

通海县人民政府

行政复议决定书

玉通政复〔2025〕65号

申请人：陈某。

被申请人：通海县自然资源局

机构地址：云南省玉溪市通海县行政新区宝月路4号。

法定代表人：张俊波，局长。

陈某不服通海县自然资源局于2025年9月1日作出的通自然资罚字〔2025〕53号行政处罚决定书，向通海县人民政府申请行政复议，本机关于2025年10月9日依法予以受理，并适用普通程序进行审理,申请人于2025年11月26日提供了书面意见。本案现已审理终结。

复议请求：撤销被申请人2025年9月1日作出的通自然资罚字〔2025〕53《行政处罚决定书》。

申请人意见：

一、被申请人于2025年9月1日作出通自然资罚字〔2025〕53《行政处罚决定书》，认定申请人违法开采泥炭2795.88吨，决定给予申请人如下行政处罚：1.责令停止开采、赔偿损失173345.00元；2.没收采出的矿产品282.11吨、没收违法所得155853.74吨；3.罚款77926.87元；4.......移交公安机关处理。 申请人不服被申请人作出的上述行政处罚，特申请行政复议，理由如下:

1.被申请人对申请人开挖的矿产资源种类的确认程序不合法。在行政处罚决定书中，被申请人将《调查报告》作为证据使用，且仅凭该《调查报告》就认定申请人开挖的矿产资源为泥炭。 实际上，调查报告系第三方评估，不具备法定证据效力，主要用于社会实践、政策研究等领域，通过系统调查分析提供客观建议， 不具备科学性与中立性。申请人认为对于申请人开挖的矿产资源种类的确定应当以具备专业资质的机构作出的鉴定结论为准，因为鉴定结论是法定证据类型，具有科学性和中立性。故申请人认为，被申请人将调查报告直接作为证据使用不符合法律规定。

2.被申请人对申请人采出量、销售量的认定不合理。本案中， 被申请人以2023年6月12日通海XX房地产测绘事务有限公司采用面积量算的测绘方式计算堆放量，直接用该数据认定申请人开采的数量即为2795.88吨。以2023年6月12日勘测的堆放量与2024年6月11日勘测的堆放量两次勘测的差额为销售量，上述堆放量及销售量的计算方法不合理。根据《自然资源违法行为立案查处工作规程》的相关规定，违法开采矿产品的数量认定， 可以采取集中或者测算体积等方式得出，而本案采用的是面积量算的测绘方式，故申请人认为，应当以申请人实际销售的数量为准。

3.鉴定价格及总价值不合理。云南XX鉴证土地房地产资产评估咨询有限公司受被申请人委托，对案涉物品进行价格鉴定， 鉴定出价格为62.00元/吨，总价值为173345.00元，该价格与申请人实际销售的价格相差较大，该鉴定价格不具有合理性，又结合第二点意见，案涉物品的总价值计算为173345.00元不具有合理性，被申请人以62.00元/吨的价格为基数计算出申请人应赔偿的损失、违法所得、罚款等数额也就不具有合理。

4.被申请人决定罚款的数额过重。《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第四十二条规定，依照《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条、第四十条、 第四十二条、第四十三条、第四十四条规定处以罚款的，分别按照下列规定执行:(一)未取得采矿许可证擅自采矿的，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和他人矿区范围采矿的，擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的，处以违法所得50%以下的罚款......本案中，被申请人处以申请人77926.87元(155853.74元×50%=77926.87元)的罚款，根据上述规定可知，该罚款系顶格处罚，处罚过重，不符合过罚相当原则。

综上，被申请人作出的行政处罚决定错误，依法应当予以撤销，请求复议机关依法审查，撤销被申请人作出的处罚决定书为盼。

被申请人称：

请求通海县人民政府查明事实之后，依法维持通自然资罚字〔2025〕53号行政处罚决定书，驳回申请人行政复议申请的请求。根据行政复议答复通知书的要求，现答复如下：

陈某未经依法批准，于2023年5月27日-6月7日期间擅自在高大乡XX社区X组违法开采腐殖土。2023年6月12日，经我局委托通海XX房地产测绘事务有限公司对现场进行位置勘测、面积量算等测绘。勘测为:陈某在高大乡XX社区X组耕地开采量为3231.50立方米，开采区平均深度1.98米，堆填量为3012.80立方米，堆填区平均深度1.38米，开采范围面积为3814.00平方米。开采范围根据套合《通海县2021年土地利用变更调查数据库(通海县2016年土地所权数据库)》地类为:耕地(旱地)1132.00平方米、其他农用地504.00平方米；套合《通海县国土空间规划“三区三线”划定成果》为:其他农用地1636.00平方米。2024年3月，陈某雇人将开采现场堆放的黑土(腐殖土)运输至通海县四街镇XX生物有机肥厂；根据举报，2024年6月11日我局委托通海XX房地产测绘事务有限公司对原堆放在通海XX投资公司场地的黑土(腐殖土)现场进行面积量算等测绘。结果为:2023年6月12日勘测，堆填范围2178平方米，堆放量3012.80立方米(2795.88吨)；2024年6月11日勘测，堆填范围仅为259.00平方米，堆放量仅剩304.00立方米(282.11吨)。其余堆放的腐殖土陈某已将转运到通海县四街镇XX生物有机肥厂内。2024 年6月13日，我局委托云南省有色金属地质局X队对陈某开采物进行调查认定。2024年6月25日，云南省有色金属地质局X队提交了《玉溪市通海县高大乡X陈某违法开采-无证开采案调查报告》，认定陈某开挖的矿产资源为泥炭。2025年5月29日，经县财政局批准，同意我局托云南XX鉴证土地房地产资产评估咨询有限公司对涉案物品泥炭进行价值价格鉴定。鉴定为:泥炭价格62.00元/吨，总价值173345.00元(案标的数量为2795.88 吨)。

1.陈某未经依法批准，在高大乡XX社区X组违法开采泥炭，违反了《中华人民共和国矿产资源法》第三条第一款、第二款，《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第五条第一款的规定。

2.陈某未经依法批准，在高大乡XX社区X组违法开采泥炭，开采范围面积为3814.00平方米，开采量为3231.50立方米，堆填量为3012.80立方米(2795.88吨)，价值173345.00元。违反了《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条、第四十四条的规定，涉嫌违反了《中华人民共和国刑法》的规定。

上述违法事实有下列证据证实:

1.当事人、证明人询问笔录。

2.陈某违法采矿现场照片、现场勘测笔录。

3.责令停止自然资源违法行为通知书、法律文书送达回证。

4.陈某违法占用高大乡XX社区X组土地占地前、后影像图、通海县土地利用现状图(局部)、通海县国土空间规划“三区三线”划定图(局部)。

5.陈某违法占用高大乡XX社区X组土地勘测面积图。

6.玉溪市通海县高大乡X陈某违法开采一无证开采案调查报告。

7.价格鉴定意见书。

通海县自然资源局于2025年7月14日将行政处罚听证告知书(通自然资听告字【2025】53号)、行政处罚告知书(通自然资告字【2025】53号)送达当事人。陈某于202年7 月21日向通海县自然资源局提交《听证要求书》，2025年8月4日，通海县自然资源局向陈某送达行政处罚听证通知(通自然资听字【2025】6号)。2025年8月13日15时在通海县自然资源局四楼会议室召开听证会，陈某和案件调查人员到场参加听证会，听证会上案件调查人员陈述了陈某开采泥炭的事实、作出处罚的依据、理由，出示案件调查材料及相关证据，陈某陈述听证理由及出示相关材料，双方也进行了辩论质证。通海县自然资源局形成听证报告，认为违法事实确实，证据确凿，适用法律准确，当事人听证陈述意见不予采纳，维持拟作出的行政处罚内容。处理依据:根据自然资源违法行为立案查处工作规程(试行)4.2.5违法开采矿产品价值认定第一款、4.2.8.2矿产违法所得的认定第一款《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条、中华人民共和国矿产资源法实施细则》第四十二条的规定作出如下行政处罚:

1.责令陈某停止开采、赔偿损失173345.00元(2795.88吨x62.00元/吨）。

2.没收采出的矿产品282.11吨和违法所得的155853.74 元(2795.88吨-282.11吨=2513.77吨，2513.77吨x62.00 元/吨=155853.74元)。

3.并处罚款:77926.87元(155853.74元x50%-77926.87元)。

4.陈某未经依法批准，在高大乡XX社区X组违法开采泥炭，开采范围面积为3814.00平方米，开采量为3231.50立方米，堆填量为3012.80立方米(2795.88吨)， 价值173345.00元的行为，依据《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条、《最高人民法院最高人民检察院关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》第三条第一项之规定，对违法行为作出行政处罚后，按“两法衔接”的相关规定，移交公安机关处理。

通海县自然资源局依据《中华人民共和国矿产资源法》、 《中华人民共和国矿产资源法实施细则》、《自然资源违法行为立案查处工作规程(试行)》等法律法规的规定查处违法案件，并无不当。

主要理由如下:

1.玉溪市通海县高大乡X陈某违法开采-无证开采案调查报告由云南省有色地质局X队编制，样品测试单位为云南省XX地质局测试中心(检验检测机构资质认定证书编号:16251631XXXX),具有地质实验测试(岩矿测试)甲级资质。这与申请人认为的，本案中的调查报告系第三方评估报告，当以具备专业资质的机构作出的鉴定结论为准等观点相符。

2.申请人认为，通海XX房地产测绘事务有限公司采用面积量算的测绘方式计算堆放量，直接用该数据认定申请人开采的数量即为2795.88吨，不符合《自然资源违法行为立案查处工作规程》的相关规定。实际上，通海XX房地产测绘事务有限公司采用的是测算体积方式得出的结论。(详见自然资源违法案件卷宗---陈某违法开采-无证开采(通自然资立【2023】7号，2023年6月8日)中的陈某开采区开挖方量量算图及陈某堆填区堆填方量量算图。)从计算方式不难看出，测绘公司是以面积乘以平均厚度得出的测绘结论，符合《自然资源违法行为立案查处工作规程》要求经通海XX房地产测绘事务有限公司测绘，陈某开采区开挖方量为3231.5立方米，堆填区堆填方量为3012.8立方米。

2024年6月27日，通海县自然资源综合行政执法大队工作人员到高大乡XX社区X组开挖现场进行测泥炭的重量比例，现场使用的测算工具、重量为:10公斤的标准称和一个长0.315米×宽0.305米×高0.10米的纸箱共采取三个点称重量的对比，第一次称的重量为9.00公斤、第二次称的重量为8.90公斤、第三次称的重量为8.85公斤，体重平均值为0.928(吨/立方米)。2795.88吨即为3012.8立方米乘以0.928吨/立方米得出。

3.针对违法开采矿产品的价格认定，《自然资源违法行为立案查处工作规程》(试行)中有明文规定。原文如下:“4.2.5违法开采矿产品价值认定-违法开采矿产品的价格认定，按照价格认证机构出具的关于违法采出的矿产品价格的认定报告确定，也可以参照违法行为发生时当地合法矿山企业同类矿产品的销售价格予以认定。”

根据云南XX鉴证土地房地产资产评估咨询有限公司出具的价格鉴定意见书，本案中泥炭价格为62.00元/吨。173345.00元即为2795.88吨乘以62.00元/吨得出。

4.《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第四十二条第一款规定“未取得采矿许可证擅自采矿的，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和他人矿区范围采矿的，擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的，处以违法所得50%以下的罚款”现处罚金额符合该规定，属于自由处罚范围。

综上，通海县自然资源局对申请人作出行政处罚，认定事实清楚，证据充分，处罚适当。我局作出的通自然资罚字【2025】53号行政处罚决定书应被依法维持。

经审理查明：

一、2023年6月，被申请人巡查时发现申请人涉嫌擅自在高大乡XX社区X组违法开采，对该案立案调查。经查，申请人于2023年4月向通海县高大傣族彝族乡XX社区居民委员会第X居民小组承包约10亩位于XX社区X组屠宰场旁的土地，双方约定土地只能用于农作物、树木、竹等种植。后申请人对案涉土地进行露天开挖用于改善土壤用料。被申请人经委托通海XX房地产测绘事务有限公司进行测绘，勘测结论为：申请人在高大乡XX社区X组耕地开采量为3231.50立方米，开采区平均深度1.98米，堆填量为3012.80立方米，堆填区平均深度1.38米，开采范围面积为3814.00平方米。2023年7月18日，被申请人作出通自然资罚字〔2023〕15号《行政处罚决定书》，认定申请人的行为构成违法开采-无证开采，违反了《中华人民共和国矿产资源法》第三条第二款、第三十九条的规定，根据《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条、《云南省矿产资源管理条例》第三十六条、《玉溪市国土资源行政处罚自由裁量权基准》第九十一条第（一）项的规定，责令申请人停止开采，没收采出的矿产品3012.8立方米，并处罚款30000.00元。申请人不服该行政处罚决定，提起行政复议申请。经复议后本机关认为被申请人未对申请人所挖土壤为何种矿产资源作出认定，以事实不清为由撤销了上述《行政处罚决定书》。

二、2024年6月12日，被申请人接上级交办（互联网＋督查）核查线索：“陈某2023年6月8日擅自在高大乡XX社区X组违法开采”后对本案再次进行立案调查。经被申请人委托:

1.通海XX房地产测绘事务有限公司经测绘，结果为:2023年6月12日勘测，堆填范围2178.00平方米，堆填量3012.80立方米(2795.88吨)；2024年6月11日勘测，堆填范围仅为259.00平方米，堆填量仅剩304.00立方米(282.11吨)，其余部分为申请人于2024年3月雇人运输至通海县四街镇XX生物有机肥厂进行加工；

2.被申请人于2024年6月13日委托云南省有色地质局X队对案涉开采物所涉及矿产资源种类进行取样鉴定，2024年6月14日，云南省有色地质局X队对开挖点及外运堆积的开采物取样后送至云南省XX地质局测试中心进行检测，后者于2024年6月25日出具了《检测报告》，对样品的PH值及有机质含量出具了检测结果，PH值分别为5.17、4.80、3.42、4.34，有机质（g/kg）分别为77.5、87.1、168、270。后云南省有色地质局X队出具了《玉溪市通海县高大乡X陈某违法开采-无证开采案调查报告》（下称《调查报告》），存有“2.2矿石质量：本次调查取基本分析样4袋，其中两袋为调查点刻槽取样，两袋为外运泥炭堆积捡块取样，刻槽样品平均有机质含量8.23%，外运泥炭样品平均有机质含量21.9%，根据《矿产地质勘查规范 油页岩、石煤、泥炭》（DZ/T0346-2020）一般工业指标划分标准，调查点泥炭未达到工业指标”、“5.1取得的主要成果：通过本次调查工作，查明了通海县高大乡XX社区X组克呆村泥炭开挖点，开挖的矿产资源为泥炭，查明了泥炭的平均有机质含量，根据《矿产地质勘查规范 油页岩、石煤、泥炭》（DZ/T0346-2020）一般工业指标划分标准，调查点开挖资源为泥炭但未达到工业指标”的表述。

3.云南XX鉴证土地房地产资产评估咨询有限公司于2025年6月17日出具《价格鉴定意见书》，鉴定结论为：泥炭价格62.00元/吨，申请人开采泥炭总价值173345.00元。

三、2025年7月9日，被申请人形成《自然资源违法案件调查报告》，7月10日进行违法案件审理、集体讨论，7月11日进行重大行政执法决定法制审核，7月14日作出《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》并送达申请人，告知其存在的违法行为、所查明的事实及法律依据、拟作出处理的结果以及享有陈述、申辩和申请听证的权利。后申请人提出听证申请，被申请人于8月13日对本案举行听证，申请人提出对违法事实不予认可，不存在主观故意，其开采行为是帮政府做事，对案涉开采物价值不认可，并已将开采出来的开采物进行回填的陈述申辩。8月18日，被申请人再次组织对申请人违法行为处理的集体讨论会议,针对申请人听证过程提出的陈述申辩理由不予采纳。9月1日，被申请人作出通自然资罚字〔2025〕53号《行政处罚决定书》，认定申请人未经依法批准，在高大乡XX社区X组违法开采泥炭，违反了《中华人民共和国矿产资源法》第三条第一款、第二款，第三十九条、第四十四条的规定，根据《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第四十二条的规定，作出如下行政处罚：

1.责令陈某停止开采、赔偿损失173345.00元(2795.88吨x62.00元/吨）。

2.没收采出的矿产品282.11吨和违法所得的155853.74 元(2795.88吨-282.11吨=2513.77吨，2513.77吨x62.00元/吨=155853.74元)。

3.并处罚款:77926.87元(155853.74元x50%=77926.87元)。

4.陈某未经依法批准，在高大乡XX社区X组违法开采泥炭，开采范围面积为3814.00平方米，开采量为3231.50立方米，堆填量为3012.80立方米(2795.88吨)，价值173345.00元的行为，依据《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条、《最高人民法院最高人民检察院关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》第三条第一项之规定，对违法行为作出行政处罚后，按“两法衔接”的相关规定，移交公安机关处理。

申请人对上述行政处罚决定不服，向本机关申请行政复议。

以上事实有下列证据予以证明：

通自然资罚字〔2023〕15号《行政处罚决定书》、云通政行复决字《2023》第16号《行政复议决定书》、通自然资罚字〔2025〕53号《行政处罚决定书》、占用土地前后影像图（局部）、询问笔录、通海XX生物拉货称重统计表、《价格鉴定意见书》、《玉溪市通海县高大乡X陈某违法开采-无证开采案调查报告》等案件材料。

本机关认为：

根据《中华人民共和国矿产资源法》第三条、第三十九条及《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第五条规定，县级以上人民政府自然资源主管部门负责本行政区域内矿产资源开采的监督管理工作，有权对无证开采等违法行为实施行政处罚。被申请人通海县自然资源局作为通海县辖区内自然资源主管部门，具备对本行政区域内无证开采行为实施行政处罚的法定职权，执法主体适格。

本案争议源于申请人的行为是否属于违法开采-无证开采，核心是确定案涉开挖物是否属于《中华人民共和国矿产资源法》所管辖、《矿产资源分类细目》中列明的泥炭这一矿产资源。《检验检测机构资质认定管理办法》第三条第二项规定，为行政机关作出的行政决定出具具有证明作用的数据、结果的，应当取得资质认定。案涉开挖物检测单位云南省XX地质局测试中心为具有资质的检验检测机构，其出具的《检测报告》中的检测结果能够证明案涉开采物的PH值、有机质含量属性，但并未对是否属于泥炭作出认定。本案中被申请人依据云南省有色地质局X队出具的《调查报告》中认定案涉开挖物为泥炭的结论，进而作出案涉行政处罚决定，但云南省有色地质局X队并非取得资质认定的检验检测机构，该《调查报告》虽提及《矿产地质勘查规范 油页岩、石煤、泥炭》（DZ/T0346-2020），但并未清晰阐明认定泥炭的具体技术标准和法律依据，也未展示将《检测报告》中的PH值、有机质含量检测数据与“泥炭”的认定标准进行比对、论证的逻辑过程，难以直接从《检测报告》中PH值、有机质含量两项指标直接推导出案涉开采物属于泥炭。虽云南省有色地质局X队于2025年9月23日再次出具《情况说明》：开挖点资源种类为泥炭。但该说明亦属于结论性表述，未提供相应数据分析和证明过程，证明力不足以支撑待证事实。

《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条规定，行政机关作出行政处罚，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据。对于本案泥炭认定这一专业性较强的事项，更应确保所采信的证据科学、严谨、无异议。本案中被申请人在实施案涉行政处罚时，未对各方面证据进行综合分析认定，径直以《调查报告》结论作为定案依据，当属事实不清、证据不足。

依照《中华人民共和国行政复议法》第六十四条第一款第一项之规定，本机关决定：

撤销被申请人作出的通自然资罚字〔2025〕53号《行政处罚决定书》，在一定期限内重新作出行政行为。

申请人如不服本决定，可以自收到本决定书之日起15日内依法向人民法院提起行政诉讼。

                         2025年12月8日