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通海县人民政府 行政复议决定书 玉通政复〔2025〕64号 申请人：李某。 被申请人：通海县市场监督管理局 机构地址：通海县行政新区螺峰路6号。 法定代表人：张勤勋，局长。 李某不服通海县市场监督管理局对其举报事项作出的不予立案决定，向通海县人民政府申请行政复议，本机关于2025年9月23日依法予以受理，并适用普通程序进行审理,申请人于2025年10月27日提供了书面意见。本案现已审理终结。 复议请求：撤销被申请人于8月29日作出的关于申请人投诉举报“通海县X食品工业有限公司”生产的“X酥”冒用执行标准一事不予立案决定，责令重新履行法定职责，对案涉产品的合法性进行实质性审查，依法查处涉嫌违反食品安全标准的行为。 申请人意见： 一、申请人就“通海县X食品工业有限公司”(以下简称涉案企业)生产的“X酥”存在标签标识不当，执行标准使用错误、产品归类违法等问题，向被申请人提交投诉举报材料，请求依法处理，被申请人作出回复后，对上述问题不予立案调查， 申请人认为，该行政行为认定事实不清，适用法律错误、程序失当，严重违背食品安全监管的法定职责和风险防控原则。 二、被申请人对“X酥”产品类别归属的认定缺乏事实与技术依据，混淆了食品分类标准与生产许可制度之间的逻辑边界，被申请人在《回复》中依据《糖果分类》GB/23823中“酥质糖果”的定义，认定“X酥”属于“糖果制品”项下的“酥质糖果”，从而得出企业具备合法生产资质的结论。此认定存在重大技术性谬误。首先，GB/T23823为推荐性国家标准(非强制性)，其分类功能主要用于行业指导与市场规范，并不直接作为食品生产许可分类或监管执法的法定依据。根据市场监管总局《关于修订公布食品生产许可分类目录的公告》(2020年第8号)，食品生产许可的分类应以《食品生产许可分类目录》为准。而现行目录中，“糖果制品”类别下虽包含“酥质糖果”，但并未将“X酥”明确列入可覆盖的具体产品明细。其次，“X酥”作为一种高比例坚果添加、以物理成型为主的传统休闲食品，其主料配比中花生含量远超一般糖果，感官性状、营养成分及消费预期均显著区别于典型意义上的“糖果”。将其简单归入“酥质糖果”申证单元，实质上是通过扩大解释规避更严格的固体饮料、炒货食品或其他方便食品类别的生产许可要求，涉嫌变相“打擦边球”。再次，从工艺本质看，“X酥”多为热糖浆粘合压制成型，未经典型糖果所必需的熬煮、拉条、冷却切块等核心工艺流程，不具备糖果类食品应有的工艺特征。被申请人即主观认定其属“酥质糖果”，属于以表面现象替代科学判断，违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条关于“禁止生产经营不符合法律、法规或者食品安全标准的食品”的基本原则。 三、被申请人对GB17399-2016标准适用性的认定严重错误，构成对强制性标准体系的误读与滥用，被申请人声称“酥质糖果” 属于GB17399-2016《食品安全国家标准糖果》的适用范围，故企业执行该标准合规。此观点在标准适用逻辑上存在根本性缺陷。 GB17399-2016第1条明确其适用范围为:“以食糖或糖浆或甜味剂等为主要原料，经相关工艺制成的甜味食品”。此处“主要原料”应理解为在配方中起主导作用的成分。而“X酥”产品中，花生作为核心配料，其质量占比往往达到50%以上，甚至高于糖基原料，已实质性改变产品属性。在此情形下仍适用糖果标准，明显违背标准文本的原意与适用前提。更为关键的是，根据《中华人民共和国食品安全法》第二十五条，食品安全标准是强制执行的标准；第三十七条规定，利用新的食品原料生产食品，应当向国务院卫生行政部门提交安全性评估材料。若一种高坚果含量的复合食品未列入现有明确类别，却自行套用某一标准，极易造成标准适用空白或错配，进而规避真实的风险控制义务。此外，目前并无任何国家或行业标准将“X酥”明确纳入 GB17399的适用对象。被申请人单方面认定其适用，既无技术支撑，亦无规范性文件依据，属于典型的选择性执法和标准适用泛化，违背了《中华人民共和国行政处罚法》第五条所确立的“以事实为依据，以法律为准绳”的基本原则。 四、被申请人援引检测报告代替产品合格，完全是认定事实不清，检测报告不能替代合法性审查，被申请人混淆“质量合格”与“行为合法”两个不同维度的监管责任，被申请人以第三方检测机构出具的检测报告“合格”为由，认定无违法事实，进而决定不予立案，属于严重的法律适用错误。根据《市场监督管理行政处罚程序规定》第十八条，立案条件为“有涉嫌违反市场监督管理法律、法规、规章的行为”，而非必须“检测不合格”。换言之，行政监管不仅关注终产品的安全性指标，更应审查生产主体是否依法取得相应资质、是否按照许可范围组织生产、是否正确执行适用标准等过程合法性问题。即使产品检测结果合格，也不能反推其生产行为合法。例如，未经许可生产保健食品、超范围添加普通食品原料等行为，即便检测合格，仍属严重违法行为。同理，若“X酥”实际不属于糖果制品范畴而企业擅自归类并申证，则构成以虚假信息获取行政许可，涉嫌违反《中华人民共和国行政许可法》第七十八条及《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条之规定。被申请人将“检测合格”等同于“无违法事实”，实质上放弃了对生产资质、标准适用、标签真实性的穿透式监管职责，严重削弱食品安全治理体系的完整性与权威性。 五、被申请人称涉案企业拒绝调解，原因是与申请人不存在消费纠纷，请问被申请人，涉案企业冒用生产执行标准，标签标注错误是谁的责任？难道说不应该找食品生产企业吗？这标签是销售方制作的？还是食品是销售方生产的？作为一方市场监管人员，连这点常识都没有吗？再者，被申请人以《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第二十一条第三款为由终止调解，但《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第二十一条规定的“调解终止”情形需满足“被投诉人明确拒绝调解”这一要件，被申请人未提供涉案企业拒绝调解的书面材料及其他证据证明，被申请人直接适用该条款扩大解释，违反法律保留原则，此外，《中华人民共和国消费者权益保护法》第四十七条明确规定，市场监管部门应依法处理消费争议，不得以调解未果为由推脱监管责任。 被申请人未能充分履行调解职责，未深入调查申请人所反应的食品安全问题，在未穷尽调解手段的情况下草率终止调解，使申请人的合理诉求无法得到有效解决，违背了市场监督管理部门维护消费者合法权益的宗旨，损害消费者知情权与选择权，并且未能正视本案背后深层次的标签误导与信息不对称问题。消费者基于“X酥”这一名称及外观，通常预期其为传统坚果类糕点或炒货食品，而非“糖果”。企业在未作显著提示的情况下，将其归类为糖果并执行糖果标准，可能导致消费者对产品属性、营养成分、适用人群产生误判，尤其对糖尿病患者、儿童及过敏体质者构成潜在健康风险。此种情形下，市场监管部门不应仅以“拒绝调解”为由草率结案，而应主动介入，核查是否存在《中华人民共和国食品安全法》第六十七条规定的标签瑕疵或虚假宣传问题。被申请人将本应并行处理的“投诉”与“举报”割裂对待，忽视了二者在实质正义上的内在关联，反映出监管惰性与职能缺位，请求贵机关确认被申请人调解程序是否存在瑕疵。 综上所述，被申请人作出的《不予立案回复》在事实认定、法律适用、技术判断及程序履职等方面均存在明显错误，未能体现食品安全“四个最严”要求，尤其在标准适用边界模糊、产品分类争议突出的背景下，采取保守立场放任企业自我归类，极易形成监管漏洞，助长行业模仿效应。为此，申请人依据《中华人民共和国行政复议法》第九条、第十二条之规定，特提起行政复议，恳请复议机关依法支持申请人的全部复议请求，责令被申请人重新履职，切实发挥市场监管职能，回应人民群众对“舌尖上的安全”的关切。如贵府予以受理，还请贵府予以告知申请人，申请人将依据相关规定申请阅卷，如贵府不予受理，烦请贵府告知申请人其他维护自身合法权益的途径。 被申请人称： 请求复议机关查明事实后，依法裁决驳回被申请人的复议 请求。 事实和理由： 一、基本情况 被申请人于2025年8月13日收到申请人邮寄的投诉举报信，投诉举报通海县X食品有限公司生产销售的“X酥”产品执行标准使用错误。具体内容:“一、涉案产品使用执行标准为GB17399,经投诉举报人在标准信息公开平台查询得知，该标准是糖果的执行标准，该标准第2.1条。糖果其核心定义是以食糖或糖浆或甜味剂等为主要原料，经相关工艺制成的甜味食品。标准第2.1.1条，胶基糖果是以胶基、食糖或糖浆或甜味剂等为主要原料，经相关工艺制成的可咀嚼或可吹泡的糖果。二、涉案产品为X酥，其核心原料为花生，并不合GB17399标准对糖果原料的定义，属冒用执行标准生产，X酥属糕点或酥质糖果，应该使用糕点或酥质糖果的执行标准。综上，投诉举报人认为被投诉举报人违反《中华人民共和国食品安全法》、《预包装食品标签通则》GB7718、《中华人民共和国标准化法》。由于投诉举报人对相关事项不了解，不知被投诉举报人具体有没有违反相关规定，特向贵局申请投诉举报，恳请贵局领导调查核实。涉案产品批次为2025年6月6日，虽不是最新生产日期，如就此问题之前有人投诉举报过，那么涉案企业还是可以继续生产销售， 由贵局裁定。在明知产品不符合规定的情况下，是应当下架召回不合格产品，还是可继续生产销售，由贵局裁定。 投诉举报请求:1.劳烦贵局领导予以核查，对被投诉举报人违法事项是否属实进行确认。2.如贵局确认违法行为属实，请贵局依法责令被投诉举报人停止销售(生产)不合格产品，并对投诉事项组织沟通。3.恳请贵局依法查处被投诉举报人的违法行为， 并下架或召回不合格产品。4.如贵局未确认违法事实，不予受理， 请贵局告知具体原因，理由及法律依据，谢谢领导。5.请贵局将告知通过邮寄、电话或短信形式告知投诉举报人。” 二、被申请人受理、处理投诉举报情况 (一)投诉受理、处理情况 对2025年8月13日申请人的投诉举报信，被申请人于2025 年08月14日受理并于2025年8月15日邮寄回复。通海县X食品工业有限公司于2025年8月21日出具书面拒绝调解书，明确表示拒绝被申请人对申请人投诉事项的调解。被申请人于2025 年8月29日终止调解,并于2025年9月1日邮寄告知申请人。 (二)举报处理情况 被申请人于2025年8月21日到通海县X食品工业有限公司进行现场检查，执法人员调取了该公司的相关资质，通海县X食品工业有限公司持有食品生产许可证(编号: SC1135304232XXXX,食品类别:糖果制品、蔬菜制品、糕点)， 其中，该企业取得糖果制品类别明细为:1.硬质糖果；2.酥质糖果；3.充气糖果；4.其他糖果(豆沫糖)。经对“X酥”产品的原料构成、生产工艺进行了核查:该产品以食糖(白砂糖)为主要原料，搭配花生经混合、成型等工艺制成，属于典型的甜味酥质食品，依据《糖果分类》(GB/T23823),糖果被明确分为硬质糖果类、酥质糖果类、焦香糖果类等12个类别，其中“酥质糖果类”定义为“以食糖、油脂、乳制品、果仁等为主要原料，经混合、成型等工艺制成，质地疏松、酥脆的糖果”，该“X酥”的原料组成和产品特性完全符合“酥质糖果类”的定义，因此属于“糖果制品”中的“酥质糖果”申证单元，与企业许可范围相符。《食品安全国家标准糖果》(GB17399-2016)明确其适用范围为“以食糖或糖浆或甜味剂等为主要原料，经相关工艺制成的甜味食品”，酥质糖果作为糖果的子类，以食糖、花生为原料，完全符合该标准的定义，属于其适用范畴。同时，根据市场监管总局《关于修订公布食品生产许可分类目录的公告(2020年第8号)》, “糖果制品”生产许可类别中，糖果的现行食品安全国家标准即为GB17399-2016,因此酥质糖果在生产许可审核、日常质量监管中均需参照该标准执行，企业使用该标准符合监管要求。调取了通海县X食品工业有限公司生产的“X酥”产品检测报告(检测机构为具备法定资质的第三方检测机构)。该报告显示，检测项目涵盖GB17399-2016中规定的项目，检测结果均为“合格”， 无不符合标准的项目。综上，通海县X食品工业有限公司生产的"X酥”产品具备合法生产资质，产品类别归属准确，标准适用合规，质量检测合格，你举报的“存在违法行为”事项不属实。 依据《市场监督管理行政处罚程序规定》相关条款，因无违法事实，我局依法决定对该公司不予立案，该产品无需进行下架或召回处理。 2025年8月29日被申请人作出不予立案决定，于2025年9 月1日邮寄告知申请人举报处理情况。 三、关于申请人的复议请求。 (一)被申请人作出不予立案决定，事实认定无误。 通海县X食品工业有限公司“X酥”生产工艺流程为: 原料→配料*→熬煮*→成型*→分切→包装*→入库。因该产品以食糖(白砂糖)为主要原料，搭配花生经熬煮生产过程包含熬煮、 成型、分切等工艺，属于典型的甜味酥质食品，依据《糖果 酥质糖果》(SB/T10019-2017)中酥质糖果定义:以食糖或糖浆或甜味剂、果仁碎粒(或酱)等为主要原料制成的疏松酥脆的糖果及《糖果分类》(GB/T23823)“酥质糖果类”定义为“以食糖、 油脂、乳制品、果仁等为主要原料，经混合、成型等工艺制成， 质地疏松、酥脆的糖果”，该“X酥”的原料组成和产品特性、 生产工艺流程完全符合“酥质糖果类”的定义。被申请人调取了该公司的相关资质，通海县X食品工业有限公司持有食品生产许可证(编号:SC1135304232XXXX,食品类别:糖果制品、蔬菜制品、糕点)，其中，该企业取得糖果制品类别明细为:1.硬质糖果；2.酥质糖果；3.充气糖果；4.其他糖果(豆沫糖)。执法人员对当事人提交的许可资料及产品生产工艺开展现场核查， 明确通海县X食品工业有限公司生产的“X酥”产品符合市场监管总局《关于修订公布食品生产许可分类目录的公告(2020年第8号)》中糖果制品-酥质糖果的许可项目并准予许可，不存在许可不清、模糊的情形。因此，被申请人结合现场检查情况、公司负责人陈述以及许可资料等证据作出认定，认定事实清楚。 (二)被申请人对《食品安全国家标准糖果》(GB 17399-2016)适用认定无误。 《食品安全国家标准糖果》(GB17399-2016)明确其适用范围为“以食糖或糖浆或甜味剂等为主要原料，经相关工艺制成的甜味食品”，通海县X食品工业有限公司生产的“X酥” 配料为“白砂糖、花生、饴糖、米花、大豆油”，以食糖、花生为主要原料，完全符合该标准的定义，属于其适用范畴。同时， 根据市场监管总局《关于修订公布食品生产许可分类目录的公告(2020年第8号)》,“糖果制品”生产许可类别中，糖果的现行食品安全国家标准即为GB17399-2016,因此酥质糖果在生产许可审核、日常质量监管中均需参照该标准执行，企业使用该标准符合监管要求。 (三)被申请人引用检测报告印证产品质量合格，且在该企业许可项目无误情况下认定不予立案，法律适用正确。 被申请人调取通海县X食品工业有限公司生产的“X酥”产品检测报告(检测机构为具备法定资质的第三方检测机构)，其发证检验及后续委托检验中，第三方检测机构使用检验依据都含有GB17399-2016《食品安全国家标准 糖果》，同时报告显示检测项目涵盖GB17399-2016中规定的项目，检测结果均为“合格”，无不符合标准的项目，质量检测合格。被申请人依据《市场监督管理行政处罚程序规定》第十八条规定在时限内完成核查；该企业获证许可项目无问题，且产品质量符合国家标准，依据《市监督管理行政处罚程序规定》第十九条规定，因无违法事实，被申请人依法决定对该公司不予立案，该产品无需进行下架或召回处理。 (四)被申请人终止调解程序合法，法律适用正确。 通海县X食品工业有限公司属于生产者，申请人并非直接向该公司购买产品，该公司与申请人无消费纠纷表述无误；同时根据《中华人民共和国消费者权益保护法》第四十条第一款“消费者在购买、使用商品时，其合法权益受到损害的，可以向销售者要求赔偿。销售者赔偿后，属于生产者的责任或者属于向销售者提供商品的其他销售者的责任的，销售者有权向生产者或者其他销售者追偿。”之规定，申请人应当向销售者所在地市场监管部门反映投诉请求，由销售者向该公司追偿。鉴于该公司已向申请人书面提交了拒绝调解书，其明确拒绝调解的表示符合《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第二十一条第一款第三项“投诉人或者被投诉人无正当理由不参加调解，或者被投诉人明确拒绝调解的”之规定，被申请人终止调解法律适用正确。 被申请人对申请人的投诉举报，已依法进行核查并作出相应的决定，已完全履行法定职责。被申请人作出的处理决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当。申请人的复议请求缺乏事实和法律依据，请求驳回申请人的复议申请。 经审理查明： 一、2025年8月13日，被申请人收到申请人邮寄的投诉举报材料，被投诉举报人为通海X食品工业有限公司（下称被投诉举报人），申请人认为其购买到被投诉举报人生产销售的案涉产品“X酥”，使用糖果的执行标准GB17399，案涉产品核心原料为花生，属糕点或酥质糖果，并不符合GB17399标准对糖果原料的定义，属冒用执行标准生产，应使用糕点或酥质糖果的执行标准。投诉举报请求为：1.对被投诉举报人违法事项进行核查确认；2.如确认违法行为属实，依法责令被投诉举报人停止销售（生产）不合格产品，并对投诉事项组织沟通；3.依法查处被投诉举报人的违法行为，并下架或召回不合格产品；4.如未确认违法事实，不予受理，请告知具体原因、理由及法律依据；5.将告知通过邮寄、电话或短信形式告知投诉举报人。 二、经被申请人调查，案涉产品确系被投诉举报人生产，其外包装上部分信息为“食品名称：X酥；配料:白砂糖、花生、饴糖、米花、大豆油；执行标准：GB17399”。经查，被投诉举报人出示了案涉产品的第三方机构检测合格报告（符合GB17399-2016《食品安全国家标准 糖果》要求）、工艺流程图（其中主要工序为“配料→熬煮→成型→分切”）、《食品生产许可证》和《营业执照》项目中均包括糖果（制品），其《食品生产许可品种明细表》中许可项目含有“糖果制品-1301-糖果-2.酥质糖果”。 三、被申请人认为案涉产品以食糖(白砂糖)为主要原料，搭配花生经混合、成型等工艺制成，属于典型的甜味酥质食品，依据《糖果分类》(GB/T23823),糖果被明确分为硬质糖果类、酥质糖果类、焦香糖果类等12个类别，其中“酥质糖果类”定义为“以食糖、油脂、乳制品、果仁等为主要原料，经混合、成型等工艺制成，质地疏松、酥脆的糖果”，该“X酥”的原料组成和产品特性完全符合"酥质糖果类”的定义，因此属于“糖果制品”中的“酥质糖果”申证单元，与企业许可范围相符。《食品安全国家标准 糖果》(GB17399-2016)明确其适用范围为“以食糖或糖浆或甜味剂等为主要原料，经相关工艺制成的甜味食品”，酥质糖果作为糖果的子类，以食糖、花生为原料，完全符合该标准的定义，属于其适用范畴。故被申请人于2025年8月29日决定不予立案，并于当日作出关于李某《投诉举报信》处理情况的回复，于2025年9月2日邮寄告知申请人。 申请人对上述回复中不予立案决定不服，向本机关申请行政复议。 以上事实有下列证据予以证明： 申请人提交的《通海县市场监督管理局关于李某<投诉举报信>处理情况的回复》、交易截图、商品照片等材料；被申请人提交的《检测报告》《食品生产许可证明细表》、生产工艺流程图、《营业执照》、现场检查笔录、不予立案审批表等案件材料。 本机关认为： 一、执法主体适格。根据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第十二条第一款“投诉由被投诉人实际经营地或者住所地县级市场监督管理部门处理。”第二十五条“举报由被举报行为发生地的县级以上市场监督管理部门处理。法律、行政法规、部门规章另有规定的，从其规定”之规定，本案中，通海县市场监督管理局对辖区内的投诉举报事项具有法定处理职责。 二、处理适当。案涉产品类别归属认定准确，适用执行标准正确。根据《食品安全国家标准 糖果》（GB17399-2016）2.1糖果“以食糖或糖浆或甜味剂等为主要原料，经相关工艺制成的甜味食品。”及《糖果 酥质糖果》（SB/T10019-2017）酥质糖果“以食糖或糖浆或甜味剂、果仁碎粒（或酱）等为主要原料之称的疏松酥脆的糖果。”的规定，案涉“X酥”配料表前三位依次是白砂糖、花生、饴糖，主要生产工艺为配料→熬煮→成型→分切等，符合上述糖果项下的酥质糖果的原料组成、产品特性及工艺要求。同时，被投诉举报人《食品生产许可品种明细表》明确包含“酥质糖果”，案涉产品属于企业许可生产范围，不存在产品类别归属错误情形，且国家市场监管总局《关于修订公布食品生产许可分类目录的公告（2020年第8号）》明确“糖果制品”生产许可类别适用该标准，故涉案企业使用 GB17399-2016标准符合监管要求。另，案涉产品存在经检验符合《食品安全国家标准 糖果》GB17399-2016要求的检验合格报告，质量合格。同时，涉案企业具备合法生产资质，生产行为在许可范围内，不存在冒用执行标准、违法生产等情形。 综上，被申请人对申请人的举报事项作出不予立案决定适当。 三、程序合法。根据《市场监督管理行政处罚程序规定》第十八条第一款“市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案；特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长十五个工作日。法律、法规、规章另有规定的除外。”《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第三十一条第二款：“举报人实名举报的，有处理权限的市场监督管理部门还应当自作出是否立案决定之日起五个工作日内告知举报人。”本案中被申请人2025年8月13日收到申请人的举报事项后，开展调查核实后于2025年8月29日决定不予立案，并于当日作出关于李某《投诉举报信》处理情况的回复，于2025年9月2日邮寄告知申请人，符合程序规定。 依照《中华人民共和国行政复议法》第六十八条之规定，本机关决定： 维持被申请人作出的不予立案决定。 申请人如不服本决定，可以自收到本决定书之日起15日内依法向人民法院提起行政诉讼。 2025年11月20日
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