已经登记发证了，还能提出权属争议吗

来源：土地观察

已经登记发证了，还能提出权属争议吗？

案 情

案涉林地为湖南省东安县判官岭下原大队园艺场林地，面积约20亩，系荒地。该宗地在土改和四固定时期确权不明，亦没有相关权属凭证。1971年全县大办乡、村集体茶果场时，鼎锅塘村委会占用判官岭下林地约20亩、租用鼎锅塘村4组稻田7.07亩，创办大队园艺场。1981年林业三定时，鼎锅塘村委会申报了园艺场林地权属，东安县政府给鼎锅塘村委会颁发了7769号《山林权证》。鼎锅塘村5组申报判官岭林地权属，东安县政府给鼎锅塘村5组颁发7765号《山林权证》。经实地勘验，鼎锅塘村委会持有的7769号山林权证记载的“大队园艺场”四至与争议林地四至相符；鼎锅塘村5组持有的7769号山林权证记载的“判官岭”四至不仅包括鼎锅塘村委会尚在经营的大队园艺场约20亩林地，还包括争议林地周边的稻田及山塘。1982年农村实行家庭联产承包责任制时，原大队园艺场停办，所租稻田退给鼎锅塘村4组。

2010年林权制度改革时，鼎锅塘村委会没有申报争议地权属。鼎锅塘村4组申报了包括争议林地在内的“大山岭”林地权属，经鼎锅塘村委会、东安县井头圩镇人民政府（以下简称井头圩镇政府）共同出具《证明》“该林地所有权、使用权属鼎锅塘村4组，与周边村组无任何权属纠纷”后，东安县政府为鼎锅塘村4组颁发8208号《林权证》，并配有《东安县林地林权现场核实图》。

东安县林地林权登记换发证档案显示：当时鼎锅塘村5组申请换发“判官岭”原来的山林权证，东安县政府为其颁发第8235号《林权证》（以下简称8235号林权证），该权证登记的“判官岭”四至不包括争议林地。且鼎锅塘村5组始终否认自己对换发林权证进行申报。

2017年初，东冷城际快速通道建设过程中，征用了争议林地的大部，鼎锅塘村5组、鼎锅塘村4组、鼎锅塘村委会为征地款归属发生林地权属争执。该争议林地权属经井头圩镇政府调解不成后，鼎锅塘村5组、鼎锅塘村4组分别向东安县政府提交申请书，请求依法确权处理。

2017年4月24日，东安县政府作出东政决字〔2017〕2号处理决定（以下简称2号处理决定）。该决定认为：“县级人民政府依法颁发的林权证，是处理林地权属争议的依据。2010年林改时，鼎锅塘村5组申请换发的新林权证登记的判官岭不包括争议地，鼎锅塘村委会放弃了申报争议地权属。鼎锅塘村4组申报了包括争议地在内的大山岭林地权属，县政府给鼎锅塘村4组颁发林权证，该争议林地权属由鼎锅塘村4组所有。调处期间，鼎锅塘村4组与鼎锅塘村委会自愿达成协议，约定争议林地被征用部分4组占70%，村委会占30%，未征用部分归4组。鼎锅塘村5组不服2号处理决定，申请行政复议。

2017年6月20日，永州市政府作出永政复决字〔2017〕28号行政复议决定（以下简称28号复议决定）维持了2号处理决定。2017年7月7日，鼎锅塘村5组提起行政诉讼，请求撤销东安县政府作出的2号处理决定和永州市政府作出的28号复议决定，并确认争执林地（20亩）属鼎锅塘村5组所有。

分 析

一审法院审理后认为，东安县政府在本案处理中,认定事实不清，采信证据不当，其作出的2号处理决定依法应予撤销。永州市政府作出的28号复议决定，维持2号处理决定亦不当，一并应予撤销。遂依照《行政诉讼法》第七十条第一款第一项、第七十九条的规定，判决撤销东安县政府作出的2号处理决定；撤销永州市政府作出的28号复议决定；本案由东安县政府重新作出处理。案件受理费50元，由东安县政府承担。鼎锅塘村4组不服一审判决，提出上诉。

二审法院经审理后认为，东安县政府据以作出处理决定的主要事实证据不充分，应予撤销。永州市政府复议决定维持该林权的裁决，因对争议林地是否存在权属争议认定事实不清，亦应一并予以撤销。依照《行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。

鼎锅塘村4组不服，向最高人民法院申请再审。最高人民法院经审查后认为，鼎锅塘村4组的再审申请符合《行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。一、二审认定事实不清，适用法律错误。依照《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、第一百二十二条之规定，判决撤销本案一、二审判决；驳回东安县井头圩镇鼎锅塘村5组的诉讼请求；一、二审案件受理费各50元，由东安县井头圩镇鼎锅塘村5组负担。本判决为终审判决。

审 理

最高人民法院认为，本案争议的主要焦点问题有三：一是涉案林地争议是否属于权属争议，应否由政府通过确权方式处理；二是2010年两本林权证的效力及是否可以作为确权的依据；三是鼎锅塘村4组与鼎锅塘村委会之间协议的有效性问题。

关于涉案林地争议是否属于权属争议，应否由政府通过确权方式处理？

根据《土地管理法》第十一条第四款和《土地管理法实施条例》第三条第四款的规定，确认林地的所有权或者使用权依照《森林法》的有关规定办理。根据《森林法》第三条第二款的规定，集体所有的森林、林木和林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。根据《林木林地权属争议处理办法》第二条的规定，林木林地权属争议，是指因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议。一般而言，在林木林地登记前，争议双方均没有林木林地的有效权属凭证，此时产生的有关林木林地有所有权和使用权的争议，当然属于林木林地权属争议。但是，林木林地已经登记发证，林木林地的所有权和使用权已经依法予以确认，一方当事人仍以存在权属争议为由向林权争议处理机构提出的申请是否属于林木林地权属争议，则应当根据不同的情况进行区分。参照原国土资源部办公厅发布的国土资厅函〔2017〕60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》规定，已经颁发权属证书且该凭证对林木林地权属、四至范围界定清楚明确的，不属于林木林地权属争议，无需进行林木林地权属争议处理。但是以下两种情况则可以认定为存在林木林地权属争议，一是仅有一方的权属凭证包含有争议地，但该凭证对争议地记载的四至不清楚；二是双方的权属凭证均包含有争议地，但凭证之间对争议地记载的四至存在重叠、交叉或者包含等情形。如果一方当事人认为另一方持有的林权证侵犯其林木林地权属，但又不属于前述两种特殊情形时，则其更为合理有效的救济途径应当是请求撤销对方林权证中侵犯其权利的部分，而非提出林木林地权属争议申请来寻求救济。

本案中，鼎锅塘村5组提出对争议地的权属争议处理申请，不符合权属争议处理的条件。鼎锅塘村4组持有的林权证包含争议地在内，该组对争议林地的权属是明确的，但其为与鼎锅塘村委会协商处理争议林地已征用部分向东安县政府提出权属争议处理的申请，且在调处过程中与鼎锅塘村委会达成协议对争议地进行调整划分，东安县政府予以受理并作出相应处理决定，并不违反相关法律规定。

关于案涉林权证的效力及是否可以作为处理林权争议依据的问题

根据《林木林地权属争议处理办法》第六条的规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。在处理林权争议案件过程中，生效林权证是处理林权证争议的主要依据，只有当林权证存在重大且明显违法的情况下，权属争议处理机构才可以不采信该林权证，并根据其他有效证据对权属争议进行处理。登记发证行为本身就是基于政府公信力作出的行政行为，该行政行为一旦作出非因法定原因不能随意更改。若登记发证行为有误，也应依程序由行政机关依法纠错或由当事人通过申请复议、提起诉讼等方式寻求救济，不宜在权属争议处理引起的诉讼中直接否定该行为的效力。在登记发证的基本事实能够确认的情况下，如果仅是程序上的瑕疵或者不完备，则不能简单地否认登记发证的效力。

本案中，鼎锅塘村4组、5组2010年的林权证均是在1981年林权证的基础上换发而来。根据《湖南省林地林权登记换发证实施办法》规定，换发证程序包括提出申请、张榜公布、现场核实、出榜公示、登记造册、核发证书等。东安县政府根据鼎锅塘村4组的申请颁发8208号林权证，虽然该组的《林地林权登记现场核实表》，没有村干部及相邻宗地有关权益人到现场核实和签名确认。但是结合全案证据，当时的村干部参与了换证的整个过程，未在核实表上签名确认仅是形式上的瑕疵，并不能据此否认登记发证的效力。且鼎锅塘村5组2010年亦申请了登记换证，在公示期内没有对4组及5组权属界线提出异议。根据在案证据，东安县政府为鼎锅塘村4组、鼎锅塘村5组颁发的林权证并不存在重大且明显违法的情形，一、二审判决在事实认定中以“两本林权证的效力存疑”，否定两本林权证的效力，属于认定事实不清，本院予以纠正。东安县政府为鼎锅塘村4组、5组颁发的2010年两本林权证可以作为处理林权争议的依据。

关于村委会之间协议的有效性及处理决定的合法性问题

根据《林木林地权属争议处理办法》第十三条的规定，林权争议发生后，当事人应当主动、互谅、互让地协商解决。经协商依法达成协议的，当事人应当在协议书及附图上签字或者盖章，并报所在地林权争议处理机构备案；经协商不能达成协议的，按照本办法规定向林权争议处理机构申请处理。山林权属纠纷处理过程中，争议双方通过协商达成协议的，无须政府作出处理决定，仅需报处理机构备案即可，无法达成协议的，则应当由政府作出确权处理决定。但是如果权属争议涉及多方当事人，则必须由争议各方当事人达成共同一致意见，仅有部分当事人之间达成协议，政府仍然需要通过确权的方式予以处理。本案中，虽然鼎锅塘村4组与鼎锅塘村委会在调处过程中达成对争议地的协议，但是该权属争议涉及鼎锅塘村5组，在鼎锅塘村5组未能与鼎锅塘村4组及鼎锅塘村委会达成三方协议的情况下，东安县政府按照确权方式作出2号处理决定，是解决本案纠纷的合法、有效的途径。

根据《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第六条的规定，双方已经就权属争议协商解决，达成的协议书可以作为确权的有效证据。林地权属是农民的集体权利，农民集体经济组织在法律规定的范围内，享有处分权。在不违背法律规定的情况下，争议双方签订的协议可以作为确权的依据。本案中，鼎锅塘村4组2010年的林权证可以作为权属认定的依据，其作为争议地的原权利人，与鼎锅塘村委会通过协商自愿达成一致意见，对争议地进行划分处理。东安县政府根据鼎锅塘村4组2010年的林权证、鼎锅塘村4组与鼎锅塘村委会签订的协议，作出2号处理决定，认定事实清楚，程序合法，处理结果并无不当。永州市政府作出28号复议决定予以维持，亦符合法律规定。一、二审判决认为争议地权属不清，鼎锅塘村4组与鼎锅塘村委会达成的协议不能作为确权依据的结论，并据此作出撤销2号处理决定和28号复议决定的判决，属于认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。