通海县城市供排水一体化改造工程绩效评价报告

目  录

摘  要

一、基本情况

（一）项目概况

（二）绩效目标设立情况

（三）项目组织管理情况

二、绩效评价工作开展情况

（一）绩效评价目的、对象和范围

（二）绩效评价原则、评价指标体系、评价方法、评价标准和评价抽样

（三）绩效评价工作过程

三、绩效评价结论

（一）绩效评价综合结论

（二）绩效目标实现情况

四、绩效评价情况分析

（一）决策情况分析

（二）过程情况分析

（三）产出情况分析

（四）效益情况分析

五、绩效自评重点抽查复核情况

（一）自评重点抽查复核工作开展情况

（二）复核结论和分析

（三）发现问题及原因分析

（四）部门整改情况

六、存在的问题及原因分析

（一）项目立项不规范

（二）专项债券资金管理使用不规范

（三）项目建设管理不到位

（四）专项债券风险可控性不足

（五）专债绩效管理重视程度不够

七、建议

（一）做深做实项目前期工作

（二）严肃纪律，确保专债资金依法合规使用

（三）项目管理与监督并行，有序推进项目建设

（四）增强专项债券风险可控性，保障偿债能力

（五）强化绩效管理理念，提高资金使用效率

八、其它需说明的情况

摘  要

一、基本情况

玉溪市围绕抚仙湖、星云湖和杞麓湖保护治理，统筹实施精准有效的湖泊保护治理措施，把源头治理作为“湖泊革命”的核心任务，推动湖泊保护治理从“末端治理”向“源头减污、源头控污、源头截污”转变。针对杞麓湖农业面源污染严重、水质长期为劣V类的问题，根据云南省湖泊保护治理工作会议精神及省河长办通知，紧紧围绕《云南省杞麓湖保护条例》和《云南省“十四五”九大高原湖泊保护治理规划》《杞麓湖水环境保护治理“十四五”规划》要求，提出杞麓湖“一湖一策”保护治理行动方案的管理保护目标。通海县住房和城乡建设局对杞麓湖流域内县城生活污水集中处理管网进行详细排查，对未覆盖的县城生活污水管网采取工程措施进行全覆盖，实现精准截污，完善雨污管分流管网，改善杞麓湖水环境质量和保护杞麓湖生态环境。按照通海县人民政府第104次常务会议纪要要求，由通海县住房和城乡建设局实施“十四五”期间城镇“一水两污”建设项目，其子项目包括集镇生活污水收集处理工程、通海县城市供排水一体化改造工程、通海县第一第二污水处理厂尾水提质改造工程。

通海县城市供排水一体化改造工程项目于2022年5月开工建设，截至评价日（2023年6月30日），供水工程完成输、配水网改造建设9188.9米，排水工程完成雨污管网建设495980米，道路工程完成道路改扩建3910米。本项目总投资87,556.47万元，项目应到位资金87,556.47万元，实际到位资金40,000万元，资金到位率45.68%；累计完成投资18,937.161万元，资金执行率47.34%。

二、绩效评价结论

通海县城市供排水一体化改造工程项目绩效评价得分60.37分，评价等级为“中”。评价认为，通海县城市供排水一体化改造工程项目立项依据充分，前期审批手续齐全，工程变更控制情况良好，质量、安全控制有效。本项目目前处于建设期，整体进度滞后，有项目延迟交付的可能，存在因不能按时投入运营导致无法正常进行专项债券还本付息的风险。此外，本项目存在项目申报与实际不匹配、资金监管力度不足、资金使用不规范、项目建设管理不到位、绩效管理重视程度不够等问题。

三、存在的主要问题

（一）项目立项不规范

一是项目建设内容多头立项。秀山路给排水及道路工程为通海县城市供排水一体化改造工程的已批复可研及专项债实施方案中的建设内容，与正在实施的美丽县城项目建设内容重复，于不同主体分别立项，导致实施过程项目重叠，组织协调难度增大。

二是建设期财务费用偏差较大，测算准确性不足。根据项目可研及其批复，本项目概算建设期利息仅以1年作为计算期，导致总投资概算较

（二）专项债券资金管理使用不规范

一是专项债资金拨付不及时。截至2022年8月15日，玉溪市财政局已将本项目专项债券资金分4批共40,000万元全额下达至通海县财政局，通海县财政局于2022年9月28日才将专项债券资金向通海县住房和城乡建设局全额拨付到位。

二是专项债券资金账户管理不到位。通海县住房和城乡建设局将专项债券资金拨付至项目代建公司的3个账户，其中2个账户为专门账户，1个账户为公司基本账户并涉及与多个项目资金混用的情况。此外，项目公司专项债券资金账户所产生利息未缴入国库，增大了地方政府的偿债风险。

三是实施单位支出内容不合规。通海县住房和城乡建设局根据通海县人民政府授意，在无项目变更、合同协议变更的情况下，将专项债券资金4,248万元直接拨付至与本项目无直接合同关联的通海县秀麓城乡建设开发有限公司，资金使用不规范。

四是项目公司违规拆借专项债券资金。通海天润农林开发有限公司违规出借通海县城市供排水一体化改造工程专项债资金共计17,814.59万元，其中12,814.59万元用于置换存量债务，严重影响工程资金保障，无法正常拨付工程进度款，导致项目停工。

（三）项目建设管理不到位

一是项目管理不规范，主管部门监管不力。项目公司未针对城市供排水一体化改造工程项目建设管理工作制定财务管理、工程管理、资金管理等制度。项目存在“未批先建”的情形。通海县住房和城乡建设局作为主管部门、实施单位、建设审批单位，未严格执行市政建设项目实施过程中的法定程序，未积极发挥牵头作用并加强项目过程监管，对整个项目各相关方指导不足。

二是项目建设进度较慢。项目前期物探未完成、社区协调受阻、工程款计量支付慢、原材料无法进场、施工方案变动大等问题均减缓了项目实施进度，项目公司对项目实施进度控制不足。

（四）专项债券风险可控性不足

未构建健全的专项债项目全生命周期管理制度体系及完善的风险预警指标体系，未针对可能出现的“工期延后”“水价降低”等问题导致项目无法按计划实现收益和融资自求平衡的情况制定风险防范机制，风险控制和应对能力不足。项目超出估算投资3.2%，资金缺口无具体解决措施，无法保障项目收益与融资自求平衡。同时本项目处于建设期，无法按期偿还专项债券利息，目前仍由玉溪市财政局进行垫付。此外，本项目偿债资金来源于项目运营期收益，若项目延迟交付，将导致在债券存续期间项目营运期缩短，收益达不到预期，可能存在偿债风险。

（五）专债绩效管理重视程度不够

本项目存在绩效目标设置较为笼统，指标体系设置不合理，指标完成情况不翔实，评分偏离实际情况，绩效自评偏差原因分析不够深入，改进措施单一等问题。此外，政府部门对专债绩效运行监控意识薄弱，未对项目实施及资金效益进行定期或不定期监督检查并形成绩效运行监控记录，难以指导项目公司按照资金的轻重缓急合理平衡各项资金的支出进度，导致项目公司对于本项目投资控制、进度控制等有效性不足。

四、建议

（一）做深做实项目前期工作

在项目申报时各部门间应增强配合，充分了解项目实际情况，准确把握项目实施内容，客观评价项目测算的科学性和真实性，确保专项债券实施方案编审过程中严格论证资金申请额度与实际需求匹配性，保证专项债券项目建设计划与立项申报材料中项目建设周期相匹配，避免脱离实际“包装”项目、虚列已通过审批事项等“注水”行为，避免出现“多头立项”“重复投资”等情况。

（二）严肃纪律，确保专债资金依法合规使用

一是建议加快项目专项债券资金的拨付进度，确保债券资金及时拨付到项目业主单位，督促项目业主单位将专项债券专户产生的利息及时上缴国库，同时积极协调、督促借用专项债券资金的各相关单位（部门）尽快归还借用项目专项债券资金，规范专项债券资金使用与管理。二是定期对类似项目资金管理和项目管理进行审计，及时发现项目建设存在的问题，及时排查重复立项问题，提出纠正和改进措施，尽早收回违规拨付资金，保证项目规范建设实施。同时，加强对项目管理人员的培训和监督，提升其管理水平和规范意识。

（三）项目管理与监督并行，有序推进项目建设

建议项目建设单位重视项目建设管理与制度执行，建立健全财务管理、工程管理、资金管理等制度，用制度规范项目的实施；积极发挥牵头作用，落实主体责任，与项目建设相关部门加强沟通协调，对项目建、管、营全过程进行监督管理；细化单项工程实施进度计划，加快项目建设进度，确保项目按时按质完成。

（四）增强专项债券风险可控性，保障偿债能力

实施全过程跟踪穿透式监管，控制偿债风险。建议加强关注项目建设情况，结合本项目特点进行定期评估和调整，尽快构建健全的专项债项目全生命周期管理制度体系及完善的风险预警指标体系，针对可能出现的“工期延后”“水价降低”等情况制定风险防范机制，及时发现项目风险点，及时纠偏，尽快形成实物工程并投产运营，保障偿债能力，防范专项债券偿付风险，确保项目目标如期实现。

（五）强化绩效管理理念，提高资金使用效率

一是建议通海县住房和城乡建设局开展绩效评价前，与财政部门沟通明确绩效理念，通过多部门联动、多层次推进，逐步将绩效评价融于专项债券全过程。二是建议项目主管部门和项目单位应建立专项债券项目资金绩效跟踪监测机制，对资金执行进度和绩效目标实现情况实行“双监控”，财政部门要定期跟踪专项债券项目绩效目标实现程度，对监控中发现的问题及时反馈、落实整改、加强纠偏，提高专项债券资金使用效益。

通海县城市供排水一体化改造工程

重点绩效评价报告

根据《中共云南省委 云南省政府关于全面实施预算绩效管理的实施意见》（云发〔2019〕11号）、《云南省项目支出绩效评价管理办法》（云财绩〔2020〕11号）及《玉溪市财政局关于开展2023年市级部分项目重点绩效管理的通知》（云财投〔2023〕3号）的要求，市财政局委托华昆工程管理咨询有限公司，于2023年6月至9月对通海县城市供排水一体化改造工程项目开展绩效评价。现将评价情况报告如下：

一、基本情况

（一）项目概况

1.项目设立背景

为深入贯彻落实习近平生态文明思想和习近平总书记考察云南重要讲话精神，努力成为我国生态文明建设排头兵，坚决扭转湖泊保护治理的严峻形势，保护好“高原明珠”，云南省决定实施“湖泊革命”攻坚战。玉溪市围绕抚仙湖、星云湖和杞麓湖保护治理，统筹实施精准有效的湖泊保护治理措施，把源头治理作为“湖泊革命”的核心任务，推动湖泊保护治理从“末端治理”向“源头减污、源头控污、源头截污”转变。

杞麓湖位于云南省玉溪市通海县境内，是云南九大高原湖泊之一，流域面积354平方公里，是通海县的“母亲湖”。由于流域内蔬菜种植面积居高不下，农业面源污染严重，杞麓湖水质长期为劣V类。针对杞麓湖存在的主要问题，根据云南省湖泊保护治理工作会议精神及省河长办通知要求，紧紧围绕《云南省杞麓湖保护条例》和《云南省“十四五”九大高原湖泊保护治理规划》《杞麓湖水环境保护治理“十四五”规划》要求，提出杞麓湖“一湖一策”保护治理行动方案的管理保护目标。通海县住房和城乡建设局对杞麓湖流域内县城生活污水集中处理管网进行详细排查，对未覆盖的县城生活污水管网采取工程措施进行全覆盖，实现精准截污，完善雨污管分流管网，改善杞麓湖水环境质量和保护杞麓湖生态环境。按照通海县人民政府第104次常务会议纪要要求，由县住房和城乡建设局实施“十四五”期间城镇“一水两污”建设项目，其子项目包括集镇生活污水收集处理工程、通海县城市供排水一体化改造工程、通海县第一第二污水处理厂尾水提质改造工程。

2.项目主要内容

根据《关于通海县城市供排水一体化改造工程可行性研究的批复》（通发改基〔2021〕79号），项目建设主要内容包括供水工程、排水工程和道路工程。

（1）供水工程

城西自来水厂改造工程：新建网格絮凝、斜管沉淀池1座，设计规模2.0万立方米/天；新建无阀池1座，设计规模1.0万立方米/天；新建清水池1座，容积2000立方米；新建排水排泥池1座，新建加氯加药间1座。

孔家坟水厂改造工程：新建综合楼（含加氯加药间）1幢，建筑面积453.8平方米，层数2层；新建网格絮凝、斜管沉淀池1座，设计规模1.0万立方米/天；新建无阀滤池1座，设计规模1.0万立方米/天；新建清水池1座，设计规模1000立方米；新建加压泵房1座，改造回收水池1座。

输、配水管网改造64.22公里：铺设DN400原水输水管4.62公里，改造DN100~DN400配水管网59.6公里。

其他：原水高位水池新建应急加药间1座，柿花树泵站变频设施改造。

（2）排水工程

雨水管道工程：铺设DN400-DN1000雨水管道124.1公里，其中：老城区铺设DN400~DN1000雨水管道6.1公里；新城区铺设DN400~DN1000雨水管道12.5公里；秀山路以北社区铺设DN400~DN600雨水管道105.5公里。

污水管道工程：铺设DN300-DN800污水管道357.9公里，其中：老城区铺设DN400~DN700污水管道22.5公里；新城区铺设DN400~DN800污水管道22.9公里；秀山路以北社区铺设DN300~DN400污水收集主管111.3公里，铺设DN100出户收集支管201.2公里，新建隔油池10063个。

（3）道路工程

改扩建道路，长12.5公里，道路宽度2.5米—30米。

3.资金投入和使用情况

（1）资金来源情况

根据《关于通海县城市供排水一体化改造工程可行性研究的批复》（通发改基〔2021〕79号），本项目总投资为83,604万元。根据通海县城市供排水一体化改造工程专项债实施方案，项目申请专项债券资金40,000万元，由于资金筹措途径由银行贷款变更为申请专项债券资金，项目总建设周期由1年调整为3年，融资成本由原先的1,037.53万元增至4,990万元（含发行费用），概算总投资增至87,556.47万元。调整后项目概算总投资详见表1。

表1：调整后项目概算总投资构成表

单位：万元

本项目资本金47,556.47万元，由财政预算安排，根据项目进度逐步安排到位。根据项目专项债申报实施方案，项目资金筹措来源如下表：

表2：资金筹措来源表

单位：万元

（2）资金到位情况

根据《玉溪市财政局关于下达2022年剩余新增专项债转贷资金的通知》（玉财债〔2022〕28号）等文件，截至2023年6月30日，项目应到位资金87,556.47万元，实际到位资金40,000万元，资金到位率45.68%。资金到位明细如下表：

表3：资金到位情况表

单位：万元

（3）资金使用情况

截至2023年6月30日，累计支出项目资金18,937.161万元，均为专项债券资金支付，资金使用率47.34%。具体见下表：

表4：资金使用情况表

单位：万元

（4）专项债券资金基本情况

①专项债券发行情况

本项目专项债券由省政府统一发行，该批次债券名称为“2022年云南省市政基础设施专项债券（二期）——2022年云南省政府专项债券（十三期）”，债券编号为2271315，发行日期为2022年6月27日，年利率2.94%，债券类型为其他自平衡专项债券。本项目债券期限10年，金额40,000万元，计划于2032年续发行30,000万，发行期10年，偿还方式为半年一次，到期还本。专项债券发行计划表详见表5。

表5：项目债券发行计划表

单位：万元

②利息支付情况

玉溪市财政局于2022年12月垫付专项债券第一期利息588.00万元，手续费294元，于2023年6月垫付专项债券第二期利息588.00万元，手续费294元，总计支付专项债券利息1,176.588万元（已含手续费）。

（二）绩效目标设立情况

1.批复（下达）的绩效目标

根据通海县城市供排水一体化改造工程项目绩效目标表设定的项目总体绩效目标为：根据通发改基〔2021〕79号关于通海县城市供排水一体化改造工程可行性研究报告的批复安排，启动实施通海县城市供排水一体化改造工程，对新老城区、金山、长河、六一、大树、黄龙、东村7个社区及建成区范围内市政道路实施雨污分流改造，实施雨污管网建设约496千米。同时实施原水输水工程（延龄路～城西水厂原水管）、城西自来水厂扩建改造工程、孔家坟自来水厂扩建改造工程；柿花树泵站水泵变频改造以及配水管网改造等工程。2022年度绩效目标为：启动实施通海县城市供排水一体化改造工程，对金山、长河、六一、大树、万家、黄龙、东村7个社区等建成区范围内市政道路实施雨污分流改造。

2.批复（下达）的绩效指标

根据通海县城市供排水一体化改造工程项目绩效目标表设定，项目绩效指标主要从项目建设的产出指标、效益指标和满意度指标三个维度，围绕项目建设内容、项目建成后预期社会效益和建设过程中服务对象满意度设置。一是产出指标，新建雨水管道长度、新建污水管道长度、道路改扩建工程总长3个数量指标；二是效益指标，“通过实施通海县城市供排水一体化改造工程项目完善城市的市政系统，改善人居环境”1个社会效益指标；三是满意度指标，“群众满意”1个服务对象满意度指标。

具体绩效目标和绩效指标情况见附件1。

（三）项目组织管理情况

1.项目相关方职责分工

通海县住房和城乡建设局作为项目的主管部门及项目单位对通海县城市供排水一体化改造工程专项资金负监督管理责任，负责项目的监管、审批以及项目的统筹管理并监督实施，协调解决项目实施过程中遇到的相关问题并对项目“建、管、营”全过程进行监督管理。

通海县财政局负责通海县城市供排水一体化改造工程专项资金保障，根据本项目资金使用计划，及时将资金拨付到项目单位，并督促项目单位在依法合规、确保工程质量安全的前提下，加快通海县城市供排水一体化改造工程专项资金支出进度，尽早形成实物工作量，切实做到早投入、早使用、早见效、充分发挥债券资金效益，负责对专项债券项目“借、用、管、还”实行穿透式管理。

通海天润农林开发有限公司作为通海县城市供排水一体化改造工程代建单位，负责工程项目的施工、监理、竣工验收，至保质期结束等组织实施和管理工作，并对工程项目进行质量、进度、投资、合同、信息、安全等方面的有效统筹管理和控制，直到办理竣工验收手续和竣工结算、财务决算、资产移交使用单位的实施过程的建设管理工作。

2.管理流程

通海县住房和城乡建设局组织办理项目前期批复，协调处理项目建设过程产生的问题，确保项目按照计划进行，监督项目建设质量、投资、工期、安全等，保证项目按时按质按量完成。在专项债券申报阶段，通海县住房和城乡建设局根据项目规模、投资额和资金来源等，与通海县财政局共同审核把关项目资料与专项债券方案，提出符合本项目专项债券申报要求的额度需求。专项债券发行完成后，通海县住房和城乡建设局督促项目实施单位及时足额上缴项目收益，根据项目还款计划按时偿还专项债券的本金和利息。

3.组织实施

通海天润农林开发有限公司作为通海县城市供排水一体化改造工程的实施主体，按照相关法律法规等实施基本建设程序，按要求落实法人责任制、招标投标制、工程监理制、合同管理制等，建设过程中以质量、投资、进度作为工程建设的三大控制目标，以工程合同、安全、信息作为工程建设的三大管理范畴，利用“组织、技术、经济、管理、合同”等措施严格控制，建设质量符合设计及国家规范要求，投资控制在目标值内，进度符合工期计划目标，变更的预防和控制科学合理，合同签批审核严格把控把关，安全管理及保障措施落实到位，确保项目顺利实施。

4.制度建设

根据《预算法》等相关规定要求，通海县住房和城乡建设局制定了《通海城市供排水一体化改造工程资金内控管理办法》《通海县住房和城乡建设局预算绩效管理工作制度》等文件，作为资金分配、使用、报账、审批、报销等项目经费管理使用的制度依据。

二、绩效评价工作开展情况

（一）绩效评价目的、对象和范围

1.绩效评价的目的

通过评价进一步客观地反映专项债券投入后项目实施单位建设项目、经营管理、资金使用、项目实施成效及绩效目标完成情况，总结经验和做法，分析产生问题和原因，提出解决措施和办法。为进一步规范财政资金运行和预算绩效管理，推动相关方有效履职，优化资源配置，强化支出责任，为提高财政资金使用效益提供支撑。

2.绩效评价的对象和范围

本次绩效评价对象为通海县城市供排水一体化改造工程。为了全面掌握通海县城市供排水一体化改造工程项目决策、建设管理及未来运营情况，为市政府推动专项债券高质量发行提供决策参考，本次评价范围为通海县城市供排水一体化改造工程总投资87,556.47万元。

（二）绩效评价原则、评价指标体系、评价方法、评价标准和评价抽样

1.绩效评价原则

本次绩效评价遵循相关性、重要性、可比性、系统性、经济性原则。即：评价指标应当与绩效目标有直接的联系，能够恰当反映目标的实现程度；应当优先使用最具绩效评价对象代表性、最能反映绩效管理要求的核心指标；应当对同类评价对象设定共性的绩效评价指标，以便于评价结果相互比较；应当将定量指标与定性指标相结合，系统反映评价对象所产生的社会效益、经济效益、生态效益等；应当通俗易懂、简便易行，数据的获得应当考虑现实条件和可操作性，符合成本效益原则。

2.绩效评价调整后的绩效目标和绩效指标情况

专项债资金下达的绩效目标为项目实施完成后预期的整体绩效目标。评价期内项目暂未全部完工投入运营，因此在设置评价指标时，要结合评价期内实施内容设置评价指标。通过前期实地调研，与通海县财政局和住房和城乡建设局进行充分沟通，听取项目立项、批复、实施情况及专项债券申报、下拨、管理、使用等情况介绍。同时多渠道收集有关政策文件，结合项目设立的背景、目的和依据，以及《云南省杞麓湖“一湖一策”保护治理行动方案（2021—2025年）》等项目相关文件政策的核心要求，重点从项目实施、产出及效益情况、专项债券管理情况、专项债券项目年度收支平衡或项目全生命周期预期收益与专项债券规模匹配情况等方面将项目绩效目标设定为：

（1）项目实施内容符合专项债券资金的支持领域和方向，项目决策程序规范、绩效目标合理、绩效指标明确，项目预算资金合理、来源明确、申请专项债券额度与实际需要匹配。

（2）项目前期工作按要求在2022年3月前完成并按计划内容和时限开工建设，供水工程、排水工程、道路工程均按进度计划完成100%，项目预测建设投资不超过概算投资，建设过程管理规范，能在一定程度带动当地人口就业。

（3）项目资金管理制度健全，资金到位及时、使用合规，专项债管理规范、债务风险可控，项目运营后预期收入可实现，能达到融资与收益自求平衡。

将调整后的绩效目标进行分解，补充完善绩效指标，其中，原有的1个服务对象满意度指标予以保留，数量指标、社会效益指标予以调整。

3.绩效评价指标体系

根据《云南省财政厅关于印发〈云南省项目支出绩效评价管理办法〉的通知》（云财绩〔2020〕11号）相关要求，结合通海县城市供排水一体化改造工程的实施背景与绩效目标，通过与相关专业人员开展讨论，征求项目实施主管部门意见，综合判断各级评价指标对实现绩效目标的关键程度为基础，确定各评价指标的分值权重。

绩效评价指标体系从决策、过程、产出、效益四个方面进行构建，“决策”分值权重15分，“过程”分值权重35分，“产出”分值权重30分，“效益”分值权重20分。

决策：反映项目立项依据的规范性，目标设置的合理明确性，资金投入的到位及时性。根据项目特点，结合关键评价问题，将决策指标分解为项目立项、绩效目标、资金投入3个二级指标，主要考核专项债券资金项目立项是否符合行业发展规划和专项债资金的支持领域和方向，决策程序的规范性、决策合理性、目标设置的合理明确性、项目资金来源和到位可行性。

过程：反映专项债券资金管理和项目过程管理的规范性，主要考核专项债券资金管理制度是否建立、健全，并得到有效执行；专项债券收支、还本付息及专项收入是否纳入政府性基金预算管理；专项债券资金支出进度情况；配套资金到位情况；专项债券资金支出范围、支出程序是否合法、合规；项目管理制度是否健全并得到有效执行；是否符合基本建设四项制度（项目法人负责制、招投标制、监理制、合同制）、安全管理制度，项目管理部门是否对项目进行监督检查；项目建成后运营是否规范；专项债券管理是否规范；项目资料是否齐全并及时归档等。结合专项债资金管理特点及基建项目评价要点，将过程指标分解为资金管理、项目管理、档案资料管理3个二级指标，考核相关管理制度的健全性、资金管理的合规性、项目管理的规范性、工程档案资料管理编制完整性、基本建设程序的执行情况等。

产出：反映项目实施是否实现了预期任务目标。根据本项目预期任务目标，将产出指标细化为产出数量、产出质量、产出时效、产出成本4个二级指标，主要考核项目投资完成情况、实施内容完成情况、设备采购完成情况、项目质量达标情况、设备验收合格情况，以及项目是否按进度施工，是否根据批复投资严格控制成本，考虑闲置因素后专项债券资金实际成本管控情况。

效益：反映通过项目实施执行，各方面效益、效果的影响。根据项目的实施内容、目的，本项目效益从社会效益、可持续影响指标和满意度三个方面进行评价。

在二级指标层面确定了各环节绩效评价的关键因素后，根据二级指标内容和相关标准进一步将其分解为25项具体可操作的三级指标，作为绩效评价指标体系的最基层指标。三级指标更为细化和具体，以项目实施的各环节作为设置三级绩效指标的依据，对绩效评价考核的具体内容进行了说明。

4.绩效评价方法

本次绩效评价采用定量与定性相结合、审阅自评相结合，对收集的相关基础资料、各种技术经济数据，在归集、整理、分析的基础上，结合项目特点确定评价方法，主要的评价方法有：因素分析法、内控测评、数据资料综合判断法、比较分析法、资金查验法、实地调查法、公众评判法。

5.评价标准

本次评价采用百分制，各级指标依据其指标权重确定分值，评价人员根据评价情况对各级指标进行打分，最终得分由各级评价指标得分加总得到。根据最终得分情况将评价标准分为四个等级：优（得分≥90分）；良（80分≤得分＜90分）；中（60≤得分＜80分）；差（得分＜60分）。

6.绩效评价抽样

通海县城市供排水一体化改造工程绩效评价采取抽样全覆盖，实地评价抽样点包括通海县建成区范围新老城区，抽样比例100%。搜集整理通海县城市供排水一体化改造工程建设沿线的金山社区、长河社区、六一社区、大树社区、万家社区、黄龙社区、东村社区，利用随机起点、等距抽样方法抽选样本。

实地评价阶段，根据本项目调整后的绩效评价目标，实地调研了解项目建设情况和资金使用管理情况，收集工作底表数据；对项目参与方与受益群众进行访谈，发放项目满意度调查问卷，对照绩效评价指标体系逐项评价。

（三）绩效评价工作过程

绩效评价主要工作程序包括：开展前期调研，编制实施方案，实施方案会审，方案征求意见及评价试点，确定绩效评价实施方案，实地评价，撰写绩效评价报告，绩效评价报告会审，绩效评价报告征求意见及修改完善，出具绩效评价报告。

三、绩效评价结论

（一）绩效评价综合结论

通海县城市供排水一体化改造工程项目绩效评价得分60.37分，评价等级为“中”。一级指标具体得分情况详见表6：

表6：绩效评价得分情况表

评价认为，通海县城市供排水一体化改造工程项目立项依据充分，前期审批手续齐全，工程变更控制情况良好，质量、安全控制有效。本项目目前处于建设期，整体进度滞后，有项目延迟交付的可能，存在因不能按时投入运营导致无法正常进行专项债券还本付息的风险。此外，本项目存在专项债券申报脱离实际、资金监管力度不足、资金使用不规范、项目建设管理不到位、绩效管理重视程度不够等问题。

同时，本次绩效评价对通海县城市供排水一体化改造工程项目绩效自评工作一并开展现场复核，从复核情况看，通海县住房和城乡建设局开展了绩效自评工作，自评表存在绩效目标及指标体系设置不合理、指标完成情况及自评分与实际不符、偏差原因分析不够深入、改进措施单一等问题。

（二）绩效目标实现情况

截至2023年6月30日，本次绩效评价设置的11个绩效指标中，“供水工程完成量”“质量与安全控制有效性”“就业带动”等4个指标已完成，“投资完成率”“排水工程完成量”“道路工程完成量”等6个指标部分完成，“建设投资控制有效性”1个指标未完成，详见表7:

表7：绩效指标完成情况表

四、绩效评价情况分析

（一）决策情况分析

决策指标满分15分，截至2023年6月30日，决策指标得分10分，得分率66.67%。

1.项目立项

立项依据充分性方面。通海县城市供排水一体化改造工程符合《云南省杞麓湖保护治理规划（2018—2035年）》《杞麓湖水环境保护治理“十四五”规划（2021—2025年）》《杞麓湖保护和科学利用专项规划（2020—2035年）》等水环境保护治理专项规划。本项目为市政基础设施新建项目，符合专项债券资金的支持领域和方向。项目立项依据充分，符合国民经济发展规划、行业发展规划和相关政策，与通海县住房和城乡建设局的职责范围相符，是部门履职所需。但本项目部分建设内容（八一路、秀山路改造工程）重复立项报批且本项目未按要求在开工前取得开工许可，存在“未批先建”的情形。

前期工作规范性方面。通海县城市供排水一体化改造工程取得了可行性研究批复、工程规划许可证、乡村规划许可证、国有土地使用证、建筑工程施工许可证、工程环境影响报告表批复、水土保持行政许可决定书、勘察施工图审查合格书等合法性手续。按照《工程设计资质标准》中市政行业建设项目设计规模划分表，本项目中的给水工程、排水工程、市政道路均为政府投资小型项目，根据《玉溪市人民政府办公室关于印发玉溪市进一步促进建筑业发展的十条措施的通知》（玉政办发〔2020〕9号）第五条取消下放一批行政许可事项中“取消政府投资按照工程设计资质标准属于小型设计规模的房屋建筑工程和市政工程初步设计审批”，因此不再进行本项目的初步设计审批。

2.绩效目标

绩效目标合理性方面。通海县城市供排水一体化改造工程项目设置的年度总体目标包括了建设完成“排水工程”的全部内容和启动实施“供水工程”的部分内容，预期产出不符合正常的业绩水平，同时未将“供水工程”建设内容合理细化分解，目标不清晰。

绩效指标明确性方面。通海县城市供排水一体化改造工程项目“通过实施通海县城市供排水一体化改造工程项目完善城市的市政系统，改善人居环境”一指标难以量化，且建设阶段无法体现投入运营阶段的效益产出情况，指标可衡量性不足。

3.资金投入

项目实施方案编制科学性。根据《关于通海县城市供排水一体化改造工程可行性研究报告的批复》（通发改基〔2020〕9号），《通海县城市供排水一体化改造工程专项债券实施方案》内容与项目内容相匹配。项目资本金47,556.47万元，占项目总投资比例为54.32%，符合《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51号）、《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（国发〔2019〕26号）等固定资产投资项目资本金制度的要求。秀山路给排水及道路工程为本项目的实施内容之一，但根据《关于通海县美丽县城建设项目（一期）可行性研究报告的批复》（国发〔2019〕26号），由通海县秀麓城乡建设开发有限公司立项的通海县美丽县城建设项目（一期）已包含秀山路给排水及道路工程，目前正在实施。本项目专项债实施方案中的建设内容与美丽县城项目建设内容重复，融资方案不符合实际情况。

专债资金投入合理性方面。通海县城市供排水一体化改造工程的建设内容与美丽县城建设项目（一期）内容重复，且美丽县城建设项目总投资资金来源不涉及专项债资金，故专项资金申请额度与实际需求不匹配。专项债资金额度40,000万元已全部下达，与项目实际匹配。

（二）过程情况分析

过程指标满分35分，截至2023年6月30日，过程指标得分19.99分，得分率57.11%。

1.资金管理

专债资金管理规范性方面。通海县城市供排水一体化改造工程项目专项债券收支纳入政府性基金预算管理。通海县住房和城乡建设局针对本项目开设了6个专项债券资金账户，由通海县住房和城乡建设局拨付专项债券资金至代建公司的3个账户，其中2个账户为专门账户，1个账户为公司基本账户并涉及与多个项目资金混用的情况。玉溪市财政局已垫付专项债券2期利息共1,176.588万元（含手续费），目前还本付息按计划正常执行。根据调研统计，截至2023年6月30日，本项目未按照专项债实施方案通过政府或实施单位官方网站、公众号等数据信息平台及张贴纸质内容等长期披露项目基本信息及投资使用主体及单位，资金使用单位未定期披露项目进度及资金使用情况等。

项目资金到位及执行方面。截至2023年6月30日，项目应到位资金87,556.47万元，实际到位资金为专项债资金40,000万元，资金到位率45.68%。累计支出项目资金18,937.161万元。其中：专项债券资金已使用18,937.161万元，资金执行率47.34%。通海县住房和城乡建设局在资金执行过程中银行账户产生的407892.38元存款利息已全额缴入国库，但通海天润农林开发有限公司专项债券资金所产生利息未缴入国库，不符合《中共中央办公厅国务院办公厅关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号文）中项目对应的政府性基金收入和用于偿还专项债券的专项收入及时足额缴入国库的相关规定。

资金使用合规性方面。为贯彻落实《玉溪市财政局关于印发玉溪市贯彻落实财政资金监管“清源行动”的工作方案的通知》（玉财监〔2023〕8号）精神，通海县住房和城乡建设局围绕2020年以来财政资金管理使用中存在的问题，对照《财政资金监管“清源行动”工作清单》的六大类问题细化的39种情形查找问题，于2023年4月—8月形成月度自查报告。根据报告内容，通海县住房和城乡建设局不存在上述情形问题。但经实地评价，发现根据通海县住房和城乡建设局提供的相关材料，通海县城市供排水一体化改造工程专项债资金中，167.961万元用于支付本项目的前期费用，35,584.039万元作为建设费用拨付至通海天润农林开发有限公司，4,228.00万元拨付至通海县秀麓城乡建设开发有限公司。通海天润农林开发有限公司向通海县住房和城乡建设局拆借专项债资金4,314.59万元，用于归还玉溪市家园建设投资有限公司欠款；向通海县杞麓湖管理局拆借3,000.00万元，用于拨付通海县杞麓湖环湖截污工程片区化连通工程、通海县初期雨水治理项目（调蓄带水资源循环利用项目）、通海县主要入湖河道万家大沟综合提升改造工程、杞麓湖全流域城镇截污治污工程、杞麓湖流域农村污水收集治理工程等项目的工程进度款；向通海教育体育局拆借350.00万元，用于支付秀山第一小学新区建设工程款；向通海县文化和旅游局拆借150.00万元，用于文化和旅游系统工作；向通海县秀麓投资开发有限公司拆建10,000.00万元，其中：8,500.00万元用于偿还公司到期债务，1,500.00万元用于其他工作。截至2023年6月30日，通海天润农林开发有限公司违规出借通海县城市供排水一体化改造工程专项债资金共计17,814.59万元，不符合《云南省财政厅关于进一步加强项目收益与融资自求平衡专项债券资金管理的通知》（云财债〔2020〕9号）要求。

2.项目管理

制度体系健全性方面。通海天润农林开发有限公司建立了完善的公司章程，组织机构健全。代建合同及专项债实施方案中明确了项目监管单位和项目实施各方主体的相关责任。项目公司未针对本项目建设管理工作制定财务管理、工程管理、资金管理等制度，相关方制度建设未完善。

制度执行规范性方面。项目管理严格执行工程建设项目法人制、招投标制、合同制和工程监理制，实施程序符合法律法规及行业规范，按照规章制度，有效控制工程质量和工程安全。但实地评价过程中发现，项目未细化投资计划，未按照专项债实施方案资金使用计划使用资金。存在工程款计量支付进展缓慢，原材料无法进场导致现场停工的情况。针对通海县财政局印发的《关于对通海县财政专项检查地方政府债务违法违规发现问题限期整改的通知》（便笺〔2023〕24号）和通海县住房和城乡建设局印发的《通海县住房和城乡建设局关于严格规范使用专项债券资金的通知》，天润农林开发有限公司未按要求及时整改。

工程变更控制方面。本项目未擅自改变建设规模、建设内容从而导致项目投资增加；发生变更时，按照规定要求履行相应的论证、报批程序；重大、较大设计（工程）变更进行了技术经济论证。但本项目部分建设内容（八一路、秀山路改造工程）重复报批，实施过程存在责任主体变更但未变更协议及相应实施内容的情况。

档案资料管理规范性方面。工程档案资料完整，各档案资料整齐归档，档案管理统一、有效。

绩效管理情况方面。通海县住房和城乡建设局财务科按要求组织开展通海县城市供排水一体化改造工程项目的绩效自评工作，根据绩效自评表，“新建雨水管道长度”完成值为136.09公里，“新建污水管道长度”完成值为26.55公里，“道路改扩建工程总长”完成值为1.5公里，但根据实地评价和支撑性材料，截至2022年12月31日，排水工程雨污管网建设共完成144141.73米，道路改扩建工程已完成3635米。绩效自评数据未能客观真实的反映项目在进度和产出方面的情况，同时社会效益指标、服务对象满意度指标实际完成值无调研数据支撑，无法对标执行情况，难以确认自评分值真实性和准确性。县财政未对项目实施及资金效益进行定期或不定期监督检查并形成绩效运行监控记录，绩效过程管理薄弱。

（三）产出情况分析

产出指标满分30分，截至2023年6月30日，产出指标得分17.38分，得分率57.93%。

1.产出数量

投资完成率方面。根据本项目专项债券实施方案，2022年计划完成投资42,223.24万元，2023年中序时计划完成投资11,220.81万元。截至2023年6月30日项目实际完成投资18,937.161万元，投资完成率为35.4%，实际投资未达到计划。

供水工程完成量方面。按照本项目进度计划，截至2023年6月30日供水工程应完成实施输、配水网改造建设5000米，实际完成9188.9米，供水工程完成率为100.0%，实际供水工程达到进度计划。

排水工程完成量方面。按照本项目进度计划，截至2023年6月30日排水工程应完成实施雨污管网建设495980米，实际完成实施雨污管网建设233263.73米，排水工程完成率为47.0%，实际排水工程未达到进度计划。

道路工程完成量方面。按照本项目进度计划，截至2023年6月30日道路工程应完成11130米，实际完成3910米，道路工程完成率为35.1%，实际道路工程未达到进度计划。

2.产出质量

质量与安全控制有效性方面。本项目于2023年5月17日取得工程质量监督注册书及工程施工安全监督申请表，根据工程检验检测资料、监理和质量管理资料以及实地调研，项目施工阶段质量管理符合《建设工程质量管理条例》《建设工程质量验收统一标准》等要求，并且未发生重大、较大、一般安全事故，未出现因施工问题导致被相关行业部门通报的情况，工程质量与安全得到有效控制。

3.产出时效

开工及时率方面。项目可行性研究报告、初步设计、用地审批等前期工作均按照专项债券实施方案于2022年3月之前按计划完成，项目实际开工时间为2022年5月26日，开工许可证取得时间为2023年6月27日，项目未按照计划即时开工。

4.产出成本

建设投资控制有效性方面。本项目初步设计较已批复的可研及专项债券实施方案进行了建设内容的调整，其中：配水管网建设由59.6千米调整至51.04千米，雨污管道建设由482千米调整至495.55千米，道路工程建设由12.5千米调整至10.56千米。预计项目建设总投资为90,247.57万元，较概算投资87,556.47万元超出2,691.1万元，超出概算投资3.1%。

（四）效益情况分析

效益指标满分20分，截至2023年6月30日，效益指标得分13.00分，得分率65.00%。

1.社会效益

就业带动方面。根据雇用人员花名册及工资领取签名表，通海县城市供排水一体化改造工程项目的实施带动当地人口就业600余人，就业带动效果良好。

2.生态效益

生态环保方面。项目实施过程中，项目公司、监理单位、承包人等参建单位根据《关于通海县住房和城乡建设局通海县城市供排水一体化改造工程环境影响报告表的批复》（通环审〔2023〕4号）、《通海县水利局关于准予通海县城市供排水一体化改造工程水土保持方案审批的行政许可决定书》（通水保许〔2023〕2号），每季度对通海县城市供排水一体化改造工程开展环保水保季度检查，并对检查结果进行通报，下发问题清单及整改要求，各级环保水保部门代表政府对通海县城市供排水一体化改造工程进行环保水保监督和检查。经现场沟通、询问情况并结合相应依据资料，项目实施期间未发生被环保水保等部门通报并责令整改的情况。

3.可持续性

专项债券风险可控性方面。针对通海县城市供排水一体化改造工程，县财政部门、主管部门、项目公司未针对专项债券构建健全的专项债项目全生命周期管理制度体系及完善的风险预警指标体系。项目公司未严格执行《云南省财政厅关于进一步加强项目收益与融资自求平衡专项债券资金管理的通知》（云财债〔2020〕9号）要求，擅自拆借专项债券资金导致项目财务风险、债务风险。项目公司未根据主管部门、财政部门针对违规出借专项债券资金问题按时整改，专项债券风险控制整体情况较差。

4.满意度

社会公众满意度方面。本项目社会公众满意度主要从预期供水状况改善、水资源保护、杞麓湖生态环境改善、项目建设中对公众日常出行影响、噪声污染、空气污染、工程质量等方面进行调查。本次评价累计发放328份问卷调查表，回收328份有效问卷。满意问卷（得分56分以上）239份，根据问卷结果显示社会公众对通海县城市供排水一体化改造工程的综合满意程度为72.87%。详见附件5：调查问卷情况汇总表。

五、绩效自评重点抽查复核情况

（一）自评重点抽查复核工作开展情况

按照《云南省项目支出绩效评价管理办法》（云财绩〔2020〕11号）关于对单位自评情况抽查复核的有关规定，为提高部门（单位）自评结果的客观性，本次绩效评价同步对通海县城市供排水一体化改造工程项目的自评结果进行重点抽查复核。

1.重点抽查复核内容

主要对项目的自评报告（表）有关数据真实性、准确性开展复核，以提高自评结果的客观性。主要包括：绩效自评工作是否按要求开展，项目预算执行率是否准确，部门所填列的指标完成值是否符合实际情况，各项指标的得分是否与实际完成值相匹配，部门上传的依据材料是否真实，是否足够支撑指标值，偏离目标原因分析和措施是否合理等。

2.重点抽查复核流程

根据《云南省项目支出绩效评价管理办法》（云财绩〔2020〕11号）相关要求，绩效评价项目组以通海县住房和城乡建设局审核通过的项目绩效目标及指标为依据，结合项目建设实际情况开展绩效自评复核工作。由于通海县住房和城乡建设局仅在绩效自评工作中结合绩效评价指标体系进行评分，且得分率为100%，未阐述绩效目标偏离情况，本次绩效自评复核工作主要围绕指标数据测算准确性、自评内容完整性等方面展开：

一是复核自评数据的真实性、准确性。在现场评价中，通海县住房和城乡建设局提供了《通海县城市供排水一体化改造工程专项资金绩效支出自评表》，绩效评价项目组通过查阅支撑台账资料，实地调研搜集项目建设资料等，对自评报告中涉及的相关数据真实性、准确性进行了核查验证。

二是对项目自评内容的完整性进行复核。绩效评价项目组对项目绩效自评内容的完整性、规范性进行复核，分析绩效自评报告是否全面客观反映了项目的资金使用效率、主要产出成果和项目综合效益。

三是对项目主要产出和效益的自评情况进行复核。根据项目绩效自评的支撑依据及复核过程中获取的数据材料，分析自评数据来源与复核数据来源的差异性，对项目主要产出和效益实现情况进行偏差分析，更加合理的反映专项资金整体效益。  

（二）复核结论和分析

通海县住房和城乡建设局提供了《通海县城市供排水一体化改造工程专项资金绩效支出自评表》，从2022年年度目标、产出指标、效益指标、满意度指标进行评价。仅以绩效支出自评表无法对通海县城市供排水一体化改造工程进行全面评价，存在绩效自评目标设置较为笼统，指标体系设置不合理，指标完成情况不翔实，评分偏离实际情况，绩效自评偏差原因分析不够深入，改进措施单一等问题。

（三）发现问题及原因分析

1.目标设置较为笼统，指标体系设置不合理

通海县城市供排水一体化改造工程项目绩效自评表设置年度总体目标为“根据《关于通海县城市供排水一体化改造工程可行性研究的批复》（通发改基〔2021〕79号）的安排，启动实施通海县城市供排水一体化改造工程，对新老城区、金山、长河、六一、大树、黄龙、东村7个社区及建成区范围内市政道路实施雨污分流改造，实施雨污管网建设约496千米。同时实施原水输水工程（延龄路～城西水厂原水管）、城西自来水厂扩建改造工程、孔家坟自来水厂扩建改造工程；柿花树泵站水泵变频改造以及配水管网改造等工程”，实施供水工程目标不清晰，年度绩效目标未根据项目总绩效目标合理细化分解，项目预期产出效益不符合正常业绩水平，年度绩效目标未反映通海县城市供排水一体化改造工程年度建设进度计划和投资计划相关内容。年度绩效自评指标体系中社会效益指标未通过可量化数据进行评价，支撑材料难以获取。

2.指标完成情况不翔实，评分偏离实际情况

通海县城市供排水一体化改造工程项目绩效自评数据不够准确，未能客观真实地反映项目在进度和产出方面的情况，“新建雨水管道长度”完成值为136.09公里，“新建污水管道长度”完成值为26.55公里，但根据实地评价和支撑性材料，截至2022年12月31日，排水工程雨污管网建设共完成144141.73米；“道路改扩建工程总长”完成值为1.5公里，但根据实地资料查看情况，截至2022年12月31日，道路改扩建工程已完成3635米。社会效益指标、服务对象满意度指标实际完成值无调研数据支撑，无法对标执行情况，难以确认自评分值真实性和准确性。

评分未根据项目绩效目标表评（扣）分标准严格打分，最终得分偏离实际，其中，“新建污水管道长度”“道路改扩建工程总长”“通过实施通海县城市供排水一体化改造工程项目完善城市的市政系统，改善人居环境”三项指标实际完成值所对应得分均不符合评（扣）分标准。

3.绩效自评偏差原因分析不够深入，改进措施单一

通海县城市供排水一体化改造工程项目绩效指标表中5项指标分别反映项目不同的方面，项目自评仅简单将不同指标实际完成情况与指标值之间的偏差统一归因于“县级财政资金未及时到位，导致未支付工程款”，未将不同指标偏差原因分别具体分析。针对产生偏差的指标，改进措施均为“积极向县财政争取资金，及时兑付”，缺乏“因资金到位不及时导致所有指标完成值偏离”的对应论证，无法证明资金在及时兑付的情况下项目将按计划正常推进，未从主管单位、实施单位、项目公司的角度全方位制定改进措施。

（四）部门整改情况

根据项目绩效自评表，偏差原因分析及改进措施为“县级财政资金未及时到位，导致未支付工程款，积极向县财政争取资金，及时兑付”与实际情况不符。截至2022年12月31日，通海县财政局已将专项债券资金全额拨付到位，但项目公司违规出借，严重影响通海县城市供排水一体化改造工程资金保障。建议通海县住房和城乡建设局、通海县财政局督促项目公司整改相关问题，加强专项债券资金管理，及时归还借款，防范因资金难以保障导致进度滞后甚至停工的风险。

六、存在的问题及原因分析

（一）项目立项不规范

1.项目建设内容多头立项

根据本项目已批复的可研报告及专项债券实施方案，秀山路给排水及道路工程为通海县城市供排水一体化改造工程的实施内容之一，但由通海县秀麓城乡建设开发有限公司申报立项的通海县美丽县城建设项目（一期）已包含本实施内容，且通海县城市供排水一体化改造工程项目立项报批时正在实施。通海县住房和城乡建设局作为项目主管部门，在未将建设内容重复的项目进行变更的情况下继续申请立项；其次，通海县发展和改革局未严格审批项目立项申报内容，导致本项目与不同主体分别立项，导致实施过程项目重叠，组织协调难度增大。

2.建设期财务费用偏差较大，测算准确性不足

根据本项目已批复的可研报告，本项目建设期为2021年12至2025年12月，共持续4年，但投资估算中建设期利息仅以1年作为计算期，建设期利息估算得1,037.53万元，但在专项债实施方案中，将建设期利息计息周期调整为2年零9个月，建设期利息估算得4,950万元，专项债实施方案财务费用较已批复的可研报告中的财务费用差别较大。此外，通海县住房和城乡建设局作为专项债券实施方案主要编制单位，在已知建设内容重复且对应项目总投资资金筹措来源不涉及专项债资金的情况下，未指出应将专项债实施方案中投资估算的重复建设部分对应投资扣减，测算准确性不足。

（二）专项债券资金管理使用不规范

1.专项债券资金拨付不及时

根据通海县财政局提供的通海县城市供排水一体化改造工程项目省级财政下达收入凭证，截至2022年8月15日，玉溪市财政局已将本项目专项债券资金分4批共40,000万元全额下达至通海县财政局，但通海县财政局于2022年9月28日才将专项债券资金向通海县住房和城乡建设局完全拨付到位，通海县财政局未严格执行专项债券资金拨付管理规定将债券资金于10个工作日内将债券资金拨付到位，存在资金截留的情况，截留资金共涉及40,000万元。

2.专项债券资金账户管理不到位

通海县住房和城乡建设局针对本项目开设了6个专项债券资金账户，再将专项债券资金拨付至项目代建公司的3个账户，其中2个账户为专门账户，1个账户为公司基本账户并涉及与多个项目资金混用的情况。通海县住房和城乡建设局未认真核实拨付账户是否符合专项债券资金管理要求，通海天润农林开发有限公司未按照‘一个项目一个专用账户’的要求对资金实行闭环管理，不利于专项债券资金核算，增大了资金存放的安全风险。此外，通海天润农林开发有限公司未严格执行专项债资金管理相关要求将专项债券资金账户产生的利息缴入国库，增大了地方政府的偿债风险。

3.实施单位支出内容不合规

根据本项目已批复的可研报告、专项债券实施方案、工程代建合同、中标通知书、工程勘察设计施工总承包合同，通海县城市供排水一体化改造工程勘察设计施工总承包（EPC）承包人为中交第一航务工程局有限公司（联合体牵头人）、中国市政工程西南设计研究总院有限公司（联合体成员），但通海县住房和城乡建设局根据通海县人民政府授意，在无项目变更、合同协议变更的情况下，将专项债券资金4,248万元直接拨付至通海县秀麓城乡建设开发有限公司，资金使用不规范。

4.项目公司违规拆借专项债券资金

截至评价日，通海天润农林开发有限公司违规出借通海县城市供排水一体化改造工程专项债资金共计17,814.59万元，其中，3,000万元拆借至通海县杞麓湖管理局，350.00万元拆借至通海教育体育局，150万元拆借至通海县文化和旅游局，4,314.59万元拆借至通海县住房和城乡建设局并用于归还玉溪市家园建设投资有限公司欠款，10,000万元拆借至通海县秀麓投资开发有限公司并将其中8,500.00万元用于偿还公司到期债务。通海天润农林开发有限公司未严格执行专项债券资金使用负面清单，存在违规拆借专项债券资金并用于置换存量债务的情况，严重影响工程资金保障，无法正常拨付工程进度款，导致项目停工。

（三）项目建设管理不到位

1.项目管理不规范，主管部门监管不力

一是项目公司未针对城市供排水一体化改造工程项目建设管理工作制定财务管理、工程管理、资金管理等制度。二是本项目建筑工程施工许可证、工程规划许可、环境影响评估、水土保持方案均于开工建设后取得，存在“未批先建”的情形。三是通海县住房和城乡建设局作为主管部门、实施单位、建设审批单位，未严格执行市政建设项目实施过程中的法定程序，未积极发挥牵头作用并加强项目过程监管，对整个项目各相关方指导不足。

2.项目建设进度较慢

经实地评价发现，项目前期物探未完成、社区协调受阻、工程款计量支付慢、原材料无法进场、施工方案变动大等问题均减缓了项目实施进度。截至评价日，仅有供水工程达到预期进度，排水工程仅达到预期进度的47.03%，道路工程仅达到预期进度的35.13%，项目工期整体滞后，因此可能会影响项目完工时间，有延迟交付的风险。

（四）专项债券风险可控性不足

针对通海县城市供排水一体化改造工程专项债券，通海县财政局、通海县住房和城乡建设局未构建健全的专项债项目全生命周期管理制度体系及完善的风险预警指标体系，未针对可能出现的“工期延后”“水价降低”等问题导致项目无法按计划实现收益和融资自求平衡的情况制定风险防范机制，风险控制和应对能力不足。项目实施过程中，项目初步设计较已批复的可研及专项债券实施方案进行了建设内容的调整，调整后的建设内容投资额（不包括建设期贷款利息）与专项债实施方案测算出的建设期利息之和超出估算投资3.2%，资金缺口无具体解决措施，无法保障项目收益与融资自求平衡。同时本项目处于建设期，未产生项目收益，无法按期偿还专项债券利息，目前仍由玉溪市财政局进行垫付。此外，本项目偿债资金来源于项目运营期收益，若项目延迟交付，将导致在债券存续期间项目营运期缩短，收益达不到预期，可能存在偿债风险。

（五）专债绩效管理重视程度不够

本项目存在绩效目标设置较为笼统，指标体系设置不合理，指标完成情况不翔实，评分偏离实际情况，绩效自评偏差原因分析不够深入，改进措施单一等问题。此外，政府部门对专债绩效运行监控意识薄弱，未对项目实施及资金效益进行定期或不定期监督检查并形成绩效运行监控记录，难以指导项目公司按照资金的轻重缓急合理平衡各项资金的支出进度，导致项目公司对于本项目投资控制、进度控制等有效性不足，可能出现项目建设成本控制不佳、项目效益水平低的情形，进一步导致项目运营收益难以覆盖债务本息，政府部门偿债压力大。

七、建议

（一）做深做实项目前期工作

在项目申报时各部门间应增强配合，充分了解项目实际情况，准确把握项目实施内容，客观评价项目测算的科学性和真实性，确保专项债券实施方案编审过程中严格论证资金申请额度与实际需求匹配性，保证专项债券项目建设计划与立项申报材料中项目建设周期相匹配，避免脱离实际“包装”项目、虚列已通过审批事项等“注水”行为，避免出现“多头立项”“重复投资”等情况。

（二）严肃纪律，确保专债资金依法合规使用

一是建议加快项目专项债券资金的拨付进度，确保债券资金及时拨付到项目业主单位，督促项目业主单位将专项债券专户产生的利息及时上缴国库，同时积极协调、督促借用专项债券资金的各相关单位（部门）尽快归还借用项目专项债券资金，规范专项债券资金使用与管理。二是定期对类似项目资金管理和项目管理进行审计，及时发现项目建设存在的问题，及时排查重复立项问题，提出纠正和改进措施，尽早收回违规拨付资金，保证项目规范建设实施。同时，加强对项目管理人员的培训和监督，提升其管理水平和规范意识。

（三）项目管理与监督并行，有序推进项目建设

一是建议项目建设单位建立健全财务管理、工程管理、资金管理等制度，严格按照制度文件要求开展项目建设活动，总结项目建设管理经验教训，提升项目管理制度执行力，确保项目实施内容完整、建设程序合规、资金使用规范等。二是建议通海县住房和城乡建设局积极发挥牵头作用，落实主体责任，加强项目实施过程统筹和审批，与通海县财政局、县发展和改革局、玉溪市生态环境局通海分局等部门加强沟通协调，协调解决项目实施过程中遇到的相关问题，并对项目建、管、营全过程进行监督管理。三是建议项目建设单位科学合理地计划项目实施进度，明确任务分工，强化监管目标，加快推进项目建设进度。

（四）增强专项债券风险可控性，保障偿债能力

建议通海县住房和城乡建设局实施全过程跟踪穿透式监管，加强关注项目建设情况，结合本项目特点进行定期评估，尽快构建健全的专项债项目全生命周期管理制度体系及完善的风险预警指标体系，针对可能出现的“工期延后”“水价降低”等情况制定风险防范机制，及时发现项目风险点，及时纠偏，尽快形成实物工程并投产运营，保障偿债能力，防范专项债券偿付风险，确保项目目标如期实现。

（五）强化绩效管理理念，提高资金使用效率

一是建议通海县住房和城乡建设局开展绩效评价前，与财政部门沟通明确绩效理念，通过多部门联动、多层次推进，逐步将绩效评价融于专项债券全过程，融于部门履职中，融于目标考核中，融于政府运行管理中，最终形成财政部门、项目单位、实施主体、全社会范围内的绩效管理认同，强化整合多方合力，真正实现专项债券项目绩效管理工作从“要我有绩效”到“我要有绩效”的转变。二是聚焦风险防范，加强资金使用“双监控”。按照“谁支出、谁负责”的原则，项目主管部门和项目单位应建立专项债券项目资金绩效跟踪监测机制，对资金执行进度和绩效目标实现情况实行“双监控”，财政部门要定期跟踪专项债券项目绩效目标实现程度，依托信息化手段探索穿透式监管，对监控中发现的问题及时反馈、落实整改、加强纠偏，提高专项债券资金使用效益，确保绩效目标如期实现。

八、其它需说明的情况

无。

H1.附件1：项目绩效目标表.xls

H2.附件2：绩效评价指标体系及评分表.xlsx

H3.附件3：专项债券资金支出明细表.xlsx

H4.附件4：抽样点发现问题汇总表.xlsx

H5.附件5：调查问卷情况汇总表.xlsx

H6.附件6：项目2022年专项债券资金绩效自评表.xls

H7.附件7：绩效评价报告意见反馈采纳情况表（通海县住建局）.xlsx